skip to Main Content

KUNNALLISPOLITIIKAN UUSI ASETELMA

Sotienjälkeisenä aikana kunnallispolitiikan yleisilmettä väritti vahva politisoituminen. Ensimmäisenä oireena tästä oli aiemmin yhteiskunnallisesta päätöksenteosta syrjäytetyn äärivasemmiston nousu maan alta esiin myös paikallisella tasolla. Kunnallisvaalit alkoivat myös entistä selvemmin muuntua valtiollisten vaalien kaltaisiksi.

Puoluepoliittisten vastakohtien ohella maaseudun kunnallispolitiikassa on ollut myös muita vastakohtia. Vastakohta kirkonkylä – muut kylät on ollut hyvin tyypillinen. Varsinkin silloin, kun kirkonkylä alkoi kasvaa ja se tapahtui mm. siksi, että siirryttiin kansalaiskouluun tai mahdollisesti kirkonkylään tuli oppikoulu. Myös päiväkodin perustaminen, uuden kunnantalon rakentaminen sekä vesijohto- ja viemärilaitoksen rakentaminen vahvistivat kirkonkylää. Kirkonkylässä tai muussa keskustaajamassa tai taajamassa yleensä sosiaalidemokraattien ja myös kokoomuksen kannatus on ollut suurempaa kuin syrjäkylillä, joissa keskusta tai Pohjois-Savossa aikaisemmin SKDL on ollut selvästi vahvempi.

Koulujen lopettamisen aikana 1960-luvun alusta 1980-luvulle syntyi kylien välille erimielisyyttä siitä, mikä koulu lakkautetaan. Koululautakunnassa ja valtuustossa äänestettiin, ja usein hävinneen kylän asukkaat valittivat korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO). Siinä eivät puoluepoliittiset tekijät juuri vaikuttaneet, vaan kyläpoliittiset. Esimerkiksi Mikkelin läänissä tapahtui maan suurin ja nopein koulujen lakkauttaminen vuosina 1960–1976, jolloin kouluista yli puolet lakkautettiin. Se tapahtui monin verroin nopeammin kuin koulupiirejä oli perustettu ja kouluja rakennettu.260

Seuraavan sivun taulukossa esitetään vuosilta 1945–1964 porvarillisten ja sosialististen vaaliliittojen voimasuhteet. Savo oli selvästi porvarillisenemmistöinen tarkasteltuna ajankohtana. Pienimmillään porvarillinen enemmistöasema oli ensimmäisissä sodanjälkeisissä vaaleissa 1945, jolloin maakunnassa oli 31 porvarillis­ ja 23 vasemmistoenemmistöistä kuntaa. Vasemmistoenemmistöisistä kunnista 16 sijaitsi Pohjois­Savossa. Vuonna 1960 vasemmistolaisiakuntia oli enää yhdeksän, mutta määrä nousi vuoden 1964 vaaleissa kahteentoista, kun Iisalmi, Mikkeli ja Sonkajärvi muuttuivat “punaisiksi”. Se ei poistanut sitä tosiasiaa, että lähes 80 % Savon kunnista oli porvarillisenemmistöisiä. Vuoden 1945 vaaleja lukuun ottamatta myös valtuutettujen yhteismäärä oli porvarillisella puolella kyseisenä aikana suurempi kuin sosialistisella puolella.

Vuoden 1968 kunnallisvaaleista lähtien aletaan saada tietoja puolueittain. Verrattuna sodanjälkeiseen kauteen on virtaus käynyt selvästi porvarillisiin puolueisiin, kuten on tapahtunut valtiollisissakin vaaleissa. Yleisen poliittisen ilmapiirin “porvarillistuminen” tavoitti Savonkin. Porvarillisten puolueiden valtuutettujen lukumäärä on jatkuvasti ylittänyt sosialististen puolueiden valtuustopaikkojen määrän. Vuoden 1968 vaaleista lähtien näyttää ei-sosialististen puolueiden osuus nousseen ja vakiintuneen yli 60 %:n tasolle, kuten seuraavan aukeaman taulukosta havaitaan. Vuoden 2000 vaaleissa ei­sosialististen puolueiden osuus kunnallisvaltuustojen paikoista oli Etelä-Savossa 64,4 % ja Pohjois-Savossa 62,8 %.

Suurin puolue myös paikallistasolla on ollut maalaisliitto/keskusta, jonka osuus ajanjaksona 1968–2000 kunnallisvaltuustojen paikoista oli Etelä-Savossa 39,8 % ja Pohjois-Savossa 40,7 %. Vuoden 2000 vaaleissa keskusta saavutti enemmistöaseman peräti 22 savolaisessa kunnassa. Keskustalaisimmat kunnat olivat Jäppilä (62 %), Vesanto (62 %), Varpaisjärvi (61 %), Vieremä (60 %) ja Keitele (60 %).

Valtakunnallisesti maalaisliitto/keskusta omaksui kunnallisvaaleissa jo 1960-luvulla sittemmin tulokselliseksi koetun kolmiosaisen toimintakonseptin, jota käytettiin myös Savossa. Pääkärjen muodostivat omat vaaliliitot ja mahdollisimman suuret ehdokasmäärät sekä ehdokaslistojen monipuolisuus ja pitäjäkohtaiset ohjelmat. Puolueen ehdokasmäärät olivat kaikissa kunnallisvaaleissa selvästi suuremmat tärkeimpiin kilpailijoihin verrattuna. Tämä perustui ajatukseen, että mitä enemmän ehdokkaita puolue asettaa, sitä paremmin se menestyy itse vaaleissa. Keskusta on asettanut ehdokkaita selvästi eniten, mutta suhteellinen ero valtuutettujen määrissä on ollut vieläkin suurempi. Kunnallisvaalien tulokseen vaikuttavat yleispoliittisten suhdanteiden lisäksi myös paikallispoliittiset tekijät, joissakin kunnissa hyvinkin määräävällä ja erikoisella tavalla.261

Vuodesta 1968 alkoi kokoomuksen äänimäärän nousu koko maassa ja samalla myös Savossa. Kokoomukselle 1970-luku oli voimakkaan kasvun aikaa. Puolueen kannatus on ollut Etelä-Savossa selvästi vahvempaa kuin maakunnan pohjoisosassa. Vuosina 1980–1992 kokoomus saavutti Etelä-Savossa jokaisissa käydyissä vaaleissa vähintään 100 valtuustopaikkaa. Pohjois-Savossa se ylsi parhaimmillaan 1980 yhteensä 85 paikkaan. SMP:n huippuvuosi kunnallisvaaleissa oli 1968, jolloin se saavutti Pohjois­Savossa 117 valtuuspaikkaa nousten toiseksi suurimmaksi porvarilliseksi puolueeksi. Etelä­ Savossa menestys oli huomattavasti vaatimattomampaa, kuten oli myös valtiollisissa vaaleissa.

Sosialististen puolueiden voimasuhteet ovat noudatelleet valtiollisia vaaleja. Pohjois-Savossa sosialistisen leirin herruus oli kansandemokraateilla aina SKDL:n lakkauttamiseen 1990-luvun alkuun saakka. Poikkeuksen muodostivat Varkaus, Kuopio ja Iisalmi, joissa SDP muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta oli työväenpuolueista vahvempi. SKDL:n kannatuksen pääpaino olikin selvästi maaseudulla. Sotien jälkeen vasemmiston kesken jakaantuivat paikat siten, että kahta SKDL:n valtuutettua kohti tuli keskimäärin yksi SDP:n listoilta valittu valtuutettu. Vuoden 1960 kunnallisvaalien jälkeen kommunistit ja kansandemokraatit olivat Pohjois-Savon suurin poliittinen ryhmä, kun  maalaisliitto menetti 10 000 ääntä edellisiin eduskuntavaaleihin ja yli 6 000 ääntä edellisiin kunnallisvaaleihin verrattuna. Yleisenä suuntana Pohjois-Savossa on kuitenkin ollut sosiaalidemokraattien aseman vahvistuminen ja SKDL/vasemmistoliiton paikkaluvun vähentyminen. SKDL/vasemmistoliitto menetti Pohjois-Savossa ajanjaksolla 1968–2000 lähes puolet valtuustopaikoistaan. Valtuutettujen määrä väheni 166:sta 88:aan. Taistelu sosialistisen leirin hegemoniasta oli päättynyt myös paikallisella tasolla.

Etelä-Savossa SKDL on ollut koko tarkaste­ lujakson altavastaajan asemassa. Jo vuoden 1956 kunnallisvaalien jälkeen SDP:n Mikkelin piirijärjestön vuosikokouksessa voitiin todeta, että “lukuun ottamatta eräitä pahoja pesäkkeitä näyttää kommunismi olevan numeroiden valossa voitettu kanta tässä läänissä”.262 Kunnallisvaaleissa 1970-luvulla sosiaalidemokraattien ero venähti Etelä-Savossa 144 valtuustopaikkaan, ja kunnallisvaaleissa vuonna 1980 sosiaalidemokraatit jättivät kilpakumppaninsa jo yli 150 valtuustopaikan päähän. Etelä-Savo olikin kokonaisuudessaan sosiaalidemokraattien vahvimpia linnakkeita maassamme, kun taas kansandemokraattien kannatus oli erityisen heikkoa. Sosiaalidemokraattien vahvaa aluetta kunnallisvaaleissa ovat olleet erityisesti Mikkeli, Pieksämäki ja Savonlinna, eli samat kunnat kuin valtiollisissakin vaaleissa.

Vaaleissa saatu puolueiden edustajien määrä ei sodanjälkeisenä aikana aina pysynyt samana vaalikauden loppuun saakka, vaan sen kuluessakin saattoi tapahtua voimasuhteiden muutoksia valtuutettujen siirtyessä puolueesta toiseen. Siirtyminen puolueesta toiseen kesken vaalikauden oli uutta Savon kunnalliselämässä ja se oli osoituksena maamme poliittisen elämän muutoksesta, jossa puolueiden vaikutusvalta oli kasvanut puolueen jäsenen mielipiteenvapauden kustannuksella. Kunnallisten asioiden hoito oli siirtynyt yksityisiltä henkilöiltä puolueille. Tällä muutoksella on ollut sekä hyötynsä että haittansa. Kunnallisten asioiden politisoituminen ei välttämättä ole estänyt asioiden asiallista käsittelyä kunnallisissa elimissä eikä ole yleisesti jyrkentänyt vastakohtia eikä vähentänyt yhteistyökykyä.

Myös osanotto vaaleihin heijastaa kunnallisen elämän politisoitumista. Kiinnostus kunnan yhteisten asioiden hoitoon on vaihdellut eri vaaleissa, mutta yleisenä suuntana oli vuoteen 1964 saakka lisääntynyt äänestysaktiivisuus. Tuolloin se oli koko maassa 79,4 prosenttia. Aktiivisuus kääntyi selvään laskuun 1980-luvulta lähtien niin, että vuonna 2000 äänestysvilkkaus oli enää 55,9 prosenttia. Tällöin ei enää voida puhua “nukkuvista”. vaan kyseessä oli ainakin varsin monen kohdalla tietoinen, poliittisen toiminnan lieveilmiöiden synnyttämä vastareaktio. Äänestysprosentit kunnallisvaaleissa Etelä-Savon ja Pohjois-Savon vaalipiireissä ilmenevät alla olevasta taulukosta.

Alimmillaan äänestysaktiivisuus oli Etelä­Savossa sodanjälkeisissä ensimmäisissä vaaleissa vuonna 1945, Pohjois-Savossa vastaavasti vuonna 2000. Korkeimmillaan se oli molemmissa vaalipiireissä vuonna 1964. Äänestysaktiivisuuden muutokset ovat Savossa heijastaneet koko maan poliittisten asetelmien muutoksia. Vaaliuurnilla käymisessä pohjoissavolaiset eivät olleet 1970-luvulle saakka passiivisempia kuin suomalaiset keskimäärin. Vuoden 1972 vaaleista lähtien vaali-innostus on kuitenkin jäänyt keskimääräistä heikommaksi. Etelä-Savossa äänestysvilkkaus on vuoden 2000 vaaleja lukuun ottamatta ollut maan keskiarvon alapuolella. Alhaiseen osallistumisasteeseen ei löydy yhtä selkeästi osoitettavaa syytä, mutta vesistön pirstoma alue ja väestöllinen hajanaisuus oli epäilemättä omiaan heikentämään muun muassa poliittisena aktiivisuutena ilmenevää kuntayhteyden ja kuntaidentiteetin muotoutumista.

Valaisevan näkökulman Savon poliittiseen kulttuuriin tarjoaa naisten osallistuminen kunnalliseen elämään ja päätöksentekoon.263 Kunnallinen päätösvalta pysytteli sitkeästi miesten käsissä, eikä toisen maailmansodan tuoma murros näkynyt nopeasti naisten osuuden nousuna Savon valtuustoissa. Vuoden 1950 vaaleissa naisten osuus valtuutetuista oli 6 %, kun koko maan kohdalla vastaava luku oli 6,8 %. Naisvaltuutettujen osuus alkoi nousta todella vasta 1970-luvulta lähtien. Kehitys ei ollut tasalinjaista nousua, mutta kaikkiaan suunta oli selkeä. Vuoden 1972 vaaleissa naisten osuus valtuutetuista oli 14,9 %, mutta nousi vuoden 1984 vaalien jälkeen 23 %:iin.

Vuonna 2000 Savon valtuustoihin valittiin naisia yhteensä 468 eli prosenteiksi muutettuna 36,5 % (koko maassa 34,4 %). Suhteellisesti eniten naisvaltuutettuja oli tällöin Siilinjärvellä ja Maaningalla, joissa lähes puolet valtuutetuista oli naisia. Naisvaltuutettujen osuus näyttää olevan melko riippumaton valtuustojen poliittisesta kokoonpanosta.264

Aina 1960-luvun jälkipuoliskolle saakka maassamme vain muutamia naisia oli valtuuston johdossa. Koko Suomen mitassa Savo oli edelläkävijä, sillä 1960-luvun alussa Karttulan valtuuston puheenjohtajana oli emäntä Hilda Maukonen. Vuonna 1965 Muuruvedellä oli emäntä Irja Kekäläinen tässä tehtävässä. Lisäksi vain Pyhtäällä oli vuonna 1965 valtuuston puheenjohtajana nainen.265

Politisoitumisen seuralaisena oli politiikan teon ammattimaistuminen, yhteiskunnallisen tiedon ja luottamustoimien kasaantuminen suhteellisesti harvoille henkilöille. Tässä kehyksessä kunnallisessakin elämässä, niin politiikassa, hallinnossa, taloudessa kuin kulttuurissakin, pääsivät vaivattomimmin päättäviin asemiin sellaiset henkilöt, jotka olivat ulottaneet toimeliaisuutensa maakunnallisiin ja valtakunnallisiin puitteisiin, olleet lukuisissa yhdistyksissä sekä eri yhteisöjen ja yritysten hallintoelimissä.

LAAJENEVAN HALLINNON DELEGOINTI LAUTAKUNNILLE

Selviytyäkseen yhä uusista vaatimuksista valtuusto tarvitsi avukseen asioita valmistelemaan erikoisalojen asiantuntemusta omaavia lautakuntia. Keskeisin oli kunnallislautakunta, jonka tehtävät asetettiin jo vuoden 1917 kunnallislaissa. Kunnallislautakunta oli kunnan toimeenpano- ja hallintoelin, ja taloudenhoito oli sen keskeisempiä tehtäviä. Siihen oli valittava puheenjohtajan lisäksi vähintään neljä jäsentä, joiden toimikausi oli kolmivuotinen. Aluksi osa jäsenistä vaihtui vuosittain, mutta vuodesta 1955 jäsenet valittiin kerralla kahdeksi vuodeksi, puheenjohtaja kuitenkin neljäksi vuodeksi.

Kunnallislautakunnan nimi oli hieman harhaanjohtava, eikä se antanut tälle hallintoelimelle sille kuuluvaa arvoa. Vuonna 1948 kunnallislakia uusittaessa nimitys muutettiin siten, että kaupungeissa sen tehtäviä tuli hoitamaan kaupunginhallitus, kauppalassa kauppalanhallitus ja maalaiskunnassa kunnanhallitus.266 Nimityksen muuttaminen ei sinänsä muuttanut kunnallislautakunnan roolia kunnan hallinnossa, mutta se korosti tämän lautakunnan asemaa muiden lautakuntien suhteen.

Vuoden 1948 kunnallislaki merkitsi muutosta myös varsinaisten lautakuntien osalta siten, että ne tulivat siitä lähtien olemaan kunnanhallituksen valvonnan alaisia. Tuon ajankohdan jälkeen tehdyt muutokset ovat lisänneet kunnanhallituksen työmäärää, jonka vuoksi hallituksen kokoontumistiheys on kasvanut jo 1950-luvun lopulta lähtien. Kunnallislautakunnan keskeisin jäsen oli sen puheenjohtaja, mitä kuvastaa aikoinaan käytetty nimityskin: kunnan esimies.

Vuoden 1917 kunnallislaki määräsi kunnallislautakunnan lisäksi valittavaksi kunnan keskusvaalilautakunnan ja vaalilautakunnan sekä taksoitus- ja tutkijalautakunnat. Näillä lakimääräisillä lautakunnilla erotettiin vaalien ja verotuksen järjestelyt erillisten lautakuntien tehtäväksi. Myös muita lauta-, johto- ja hallintokuntia saatettiin valita sen mukaisesti kuin valtuusto katsoi tarpeelliseksi. Kuntakokouskaudelta periytyneitä keskeisiä kunnallisia lautakuntia olivat useissa kunnissa ainakin terveydenhoitolautakunta, kansakoululautakunta ja sosiaalilautakunta (köyhäinhoito- 1922–1936, huoltolauta­

kunta 1936–1950). Erityisesti sosiaalilautakunnan tehtävät olivat moninaiset, ja sosiaalisen lainsäädännön kehittyessä sen tehtäväkenttä monipuolistui käsittämään paljon muutakin kuin sosiaaliavun jaon, joka alkujaan oli sen päätehtävä. Sosiaalilautakunta oli pakollinen vuoden 1950 huoltoapulaista alkaen yli 4 000 asukkaan kunnalle, niin myös sosiaalijohtaja tai -sihteeri.

Lautakuntaorganisaatio oli kehittynyt jo 1900-luvun kahden ensimmäisen vuosikymmenen aikana hyvinkin laajaksi, ja yleisesti kunnissa toimi parisenkymmentä erillistä lautakuntaa. Erilaiset lait edistivät kuntien lautakuntaorganisaatioiden kehittymistä, kun uuden tehtävän hoito vaati uuden lautakunnan perustamista. Myös kunnan asukkaiden erilaiset intressit ja harrastukset synnyttivät vapaaehtoisia lautakuntia kunnallishallintoa rikastuttamaan, ja niiden perustamisen taustalla olivat esimerkiksi taloudelliset, aatteelliset tai harrastukselliset syyt. Vapaaehtoisesti perustettuja kunnallisia lautakuntia olivat esimerkiksi matkailu-, vesi-, liikenne-, kotiseutu-, urheilu- ja nuorisotyölautakunnat.

Myös monet kunnalliset laitokset tarvitsivat oman johtokuntansa, ja nämä lisäsivät merkittävällä tavalla kunnan luottamusmieshallintoa. Esimerkiksi kunnankirjastolla, lastenkodilla, kunnalliskodilla, sairaalalla ja monilla kansakouluilla oli kullakin oma johtokuntansa, joka hoiti kontrollia. Kunnilla saattoi olla myös yhteisiä lautakuntia, kuten esimerkiksi oikeusapulautakunta ja kansalaisopiston johtokunta. Näiden lisäksi kunta lähetti edustajiaan kuntainliittoihin tai muihin alueellisiin elimiin.

Kunnan tehtävien laajenemin en, mikä merkitsi lautakuntien määrän kasvamista, toi entistä useammat kuntalaiset mukaan yhteisten asioiden hoitoon ja lisäsi näin demokratiaa. Demokratian lisääntyminen oli kuitenkin osittain näennäistä, sillä kunnan päätäntävalta pirstoutui niin pieniin osiin, että kokonaiskuvaa ei asioita hoitaville välttämättä syntynyt. Toisaalta valtiovalta asetti samaan aikaan säädöksillään yhä enemmän velvoitteita, joten kunnallinen päätäntävalta osittain kaventui. Lautakuntien lisääntyminen oli kasvattamassa myös viran­ ja toimenhaltijoiden tarvetta ja määrää.

Kaikkiin lautakuntiin pyrittiin valitsemaan alan asiantuntijoita ja harrastajia, mutta sitäkin tärkeämpänä valintaperusteena oli aina puoluekanta, sillä poliittisen ajattelun mukaan jokaisen lautakunnan ja muun luottamusmiehistä koostuvan hallintoelimen tuli vastata vaaleissa ilmaistua poliittista jakautumaa. Tämä ns. poliittinen tasapuolisuus toteutui siten, että valtuusto valitsi lautakuntien jäsenet suhteellista vaalitapaa käyttäen. Käytännössä eri valtuustoryhmät valmistelivat asiat ennalta niin, että äänestyksiä ei juuri tarvittu. Puoluekannan huomiointi ei tietenkään ollut uusi asia, mutta se vahvistui erityisesti heti sodan jälkeen syksystä 1944 alkaen, kun yhtäältä sosialistit ja porvarillisesti ajattelevat ja toisaalta sosiaalidemokraatit ja kommunistit taistelivat vaikutusvaltaisista paikoista yhteiskunnassa.

Lautakuntien lisääntyminen on tuonut mukanaan muitakin ongelmia, sillä kunnallisesta organisaatiosta on tullut kovin raskas ja kallis. Tämä kehitys on pakottanut 1990-luvun alussa monen kunnan paneutumaan hallintonsa keventämiseen. Yleistettävänä esimerkkinä toimikoon Leppävirran lautakuntaorganisaation kehitys. Kun 1920-luvulta lähtien Leppävirralla lautakuntia oli yleensä 12, nousi niiden määrä 1950-luvulta lähtien siten, että vuonna 1960 niitä oli jo 21. Kun kunnan kehittämistyö 1960-luvun lopulla alkoi määrätietoisesti, uusia lautakuntia perustettiin. Vuonna 1972 alkaneella valtuustokaudella lautakuntia oli 25 ja seuraava, vuonna 1976 valittu valtuusto asetti ennätysmäärän lautakuntia; niiden luvuksi tuli 29. Vuonna 1977 voimaan tullut uusi kunnallislaki ja muu lainsäädäntö antoivat kunnalle entistä enemmän harkintavaltaa lautakuntien määrän supistamiseksi esimerkiksi jakamalla lautakunnan tehtäviä viranomaisten suostumuksella muille lautakunnille. Lakisääteisten lautakuntien määrä oli vuoden 1990 lopulla 24. Kun vaikean lamakauden vaikutukset alkoivat tuntua myös kunnan taloudessa, ryhdyttiin lautakuntien lukumäärää vähentämään yhdistämällä entisten tehtäviä. Vuonna 1993 toiminnallisia lautakuntia oli Leppävirralla enää kuusi.267

Lautakuntien lisäksi sekä kunnanvaltuusto että kunnanhallitus ovat perustaneet lukuisia tilapäisiä toimikuntia, esim. museo-, historia -, rakennus- ja luokitustoimikunta. Tietyt hallinnolliset tehtävät on kunnassa entiseen tapaan hoidettu johtokunnissa.

KUNTIEN VIRKAMIESKUNNAN LISÄÄNTYMINEN

Kuntien hallintokoneiston laajeneminen on ollut yksi sotien jälkeisen ajan tunnusomaisia piirteitä. Kunnille on määrätty yhä uusia lakisääteisiä tehtäviä, minkä vuoksi niiden on täytynyt lisätä virkakuntaansa ja löytää yhä uusia tulonlähteitä paisuville menoille. Kunnille lankeavien tehtävien määrän lisääntyminen ei ollut ennen vuotta 1939 vielä järin suurta, mutta johti kuitenkin erilaisten kuntien palveluksessa olevien henkilöstöryhmien kasvuun. Niinpä vuonna 1940 koko maan maalaiskunnissa työskenteli 261 toimistoapulaista, 90 kassan- ja rahastonhoitajaa, 38 kirjanpitäjää, 22 huoltosihteeriä ja 13 taksoitussihteeriä. Suomen maalaiskunnissa oli siis jo sota-ajan alkaessa kaikkiaan 818 palkattua kunnan hallinnossa työskentelevää henkilöä.268

Kunnallishallinnon ammatillistuminen myös maaseudulla sai vahvistuksen vuoden 1948 kunnallislaissa. Laki yhdisti kaupunkeja ja maalaiskuntia koskeneet säädökset, samalla maalaiskunnille mahdollistettiin siirtyminen kunnanjohtajajärjestelmään. Sillä pyrittiin muuttamaan hallintoa asiantuntevammaksi, johdonmukaisemmaksi ja keskitetymmäksi kuin mihin luottamusmiespohjainen hallintotapa olisi antanut mahdollisuuksia. Kunnanjohtajasta toivottiin myös arvovaltaista erotuomaria usein erimielisten poliittisten ryhmien välille.

Kunnallisten luottamushenkilöiden keskuudessa kunnanjohtajajärjestelmä nähtiin aluksi ja ainakin eräillä tahoilla demokratian ja luottamushenkilöiden aseman kannalta vaaralliseksi. Jo kunnankirjurien virka oli nähty demokratian uhaksi. Lisäksi kunnanjohtajan palkkaamista pidettiin maalaiskunnalle kalliina ratkaisuna.269 Kunnanjohtajan virkojen peru staminen tapahtuikin moniin kuntiin vasta paljon myöhemmin, pääasiassa kunnallishallinnon voimakkaan laajenemisvaiheen aikaan 1960- ja 1970-luvuilla. Näin tapahtui myös Savossa. (Savon kauppalan- ja kaupunginjohtajat 1945–2000 liitteessä 2.)

Suomessa siirryttiin Hannu Soikkasen mukaan kunnanjohtajajärjestelmään vuonna 1949 kaikkiaan 26 kunnassa. Näiden joukossa oli vain kaksi savolaisista kuntaa, mikä osoittaa, että ajatus kunnanjohtajan viran perustamisesta oli vieras. Ensimmäisiä savolaisia kunnanjohtajia olivat Kangasniemen Lauri J. Viinikainen ja Maaningan Eero Huttunen. He nousivat virkaan kunnansihteerin paikalta, mikä oli yleistä muuallakin. Siilinjärven kunnanjohtajaksi valittiin Jaakko Pantzar vuonna 1950. Seuraavat kunnanjohtajan virat perustettiin vasta 1954 Juvalle ja Mikkelin maalaiskuntaan. Yleensä virka perustettiin asukasluvultaan suurimmissa kunnissa, mutta vuonna 1965 suuria, yli 8 000 asukkaan kuntia, joissa ei ollut kunnanjohtajanvirkaa, oli Kuopion läänissä vielä kahdeksan, mutta Mikkelin läänissä ainoastaan kaksi eli Rantasalmi ja Sääminki. Tuolloin kunnanjohtajia oli Mikkelin läänissä kahdeksan eli 31 %:ssa kunnista ja Kuopion läänissä 5 eli vain 19 %:ssa kunnista. Viimeksi mainittu luku oli Turun ja Porin läänin jälkeen suhteellisesti alhaisin.270

Kunnanjohtajaviran perustamisesta keskusteltiin useissa kunnissa tuoreeltaan lain tultua voimaan, mutta toteuttamiseen saattoi mennä useita vuosikymmeniä, kuten kävi esimerkiksi Hirvensalmella, Leppävirralla ja Savonrannalla. Ensin mainittu sai kunnanjohtajan vuonna 1969, Leppävirta kahta vuotta aiemmin. Savonrannan kunnassa tehtiin tammikuussa 1949 päätös, ettei kunnanjohtajan virkaa “toistaiseksi” perusteta. Tuo toistaiseksi kesti yli 30 vuotta, sillä kunnanjohtaja aloitti virassaan vasta vuonna 1982. Kunnanjohtajan viran perustaminen liittyi myös siihen, löytyikö sopiva kunnanhallituksen puheenjohtaja. Se oli lähes täyspäiväinen luottamustoimi. Maanviljelijän tai tilansa luovuttaneen maanviljelijän oli helpompi toimia tehtävässä, koska hän saattoi joustaa työajoissa.

Kunnanjohtajan virat yleistyivät hiljakseen, ja 1955 sellainen oli jo 69 kunnassa, 1960 jo 91 kunnassa, ja 1965 tällaisia virkoja oli maassa 134.271 Savossa kunnanjohtajajärjestelmään siirtyminen oli kiivainta vuosina 1965–1973, jolloin virka perustettiin 22 kuntaan. Tosin esimerkiksi Kuopion maalaiskunta ei ennen kaupunkiin liittymistään 1969 ehtinyt perustaa kunnanjohtajan virkaa. Pohjois-Savossa kunnanjohtajajärjestelmään oli siirrytty kaikissa kunnissa vuoteen 1973 mennessä, mutta Etelä-Savossa saatiin odottaa aina vuoteen 1984, jolloin pieni Kangaslammin kunta perusti kunnanjohtajan viran. Viimeisten joukossa olivat muut asukasluvultaan pienet eteläsavolaiset kunnat: Enonkoski (1981), Savonranta (1982), Anttola (1982) ja Jäppilä (1983), vaikka vuoden 1977 kunnallislaki mainitsi, että jokaisessa kunnassa on oltava kunnanjohtajan virka. Lääninhallitus saattoi kuitenkin hakemuksesta myöntää kunnalle lykkäystä viran perustamisessa, milloin se esimerkiksi asukasluvun vähäisyyden takia oli perusteltua.272

Kunnanjohtajajärjestelmään siirtyminen jäi myöhäisemmäksi pienissä kunnissa. Seikka on helposti ymmärrettävissä, sillä pienten kuntien hallinto pysyi pitkään vähäisempänä ja rakenteeltaan yksinkertaisempana verrattuna suuriin ja keskisuuriin kuntiin. Yleensä Savossa ei kunnanjohtajajärjestelmään siirtymisessä pidetty kiirettä, mihin vaikutti osaltaan kuntien heikko taloudellinen asema. Monesti kunnanjohtajan palkkaaminen nähtiin liian suurena taloudellisena rasitteena. Samalla se merkitsi kunnanhallinnon ammatillistumisen siirtymistä keskimääräistä myöhäisempään ajankohtaan.

Kunnanjohtajan rooli hallinnossa oli alusta lähtien keskeinen, sillä hän toimi myös kunnallislautakunnan eli sittemmin kunnanhallituksen puheenjohtajana. Tämä aiheutti kritiikkiä, sillä se sopi huonosti siihen, että kunnallishallinto rakentuu edustuksellisen järjestelmän pohjalle. Virkamiesten ja luottamusmiesten tehtävänjakoa tarkistettiin vuoden 1977 alusta alkaen korostamalla luottamusmiesten päätösvaltaa ja virkamiesten valmistelutyötä asioiden hoidossa. Kunnanhallitukseen tuli luottamushenkilöistä valittu puheenjohtaja, ja kunnanjohtajalle tuli asioiden esittelyoikeus hallituksessa. Tulosjohtamisjärjestelmän tulo kunnallishallintoon ja siitä johtuva johtamisen muuttuminen on kuitenkin siirtänyt tosiasiallisesti päätösvaltaa ammattijohtajille (viranhaltijajohtajille). Tämä on merkinnyt kunnanjohtajan merkityksen vahvistumista niin viranhaltijoiden kuin kunnankin johtamisessa.273

Viime vuosikymmeninä kunnallishallinnon toimiala on laajentunut ja sen piiriin on tullut uusia asioita. Monet tehtävät siirtyivät kunnille, erityisesti koululaitos 1972–1975 peruskoulun tullessa. Painopiste on siirtynyt yhä selvemmin palvelujen tuottamiseen kuntalaisille ja hallinnon menestyksellisyyttä on ryhdytty mittaamaan sen tarjoamien palvelujen laajuudella ja tasolla, eikä enää niinkään veroäyrin halpuudella. Kunnallisen elämän muotoutumiseen ovat kunnan omien ponnistelujen lisäksi vaikuttaneet valtion toimenpiteet. Valtio on määrännyt kunnille lisää tehtäviä, ja monimutkainen valtionapujärjestelmä on entisestään rajannut kuntien mahdollisuuksia omaan harkintaan ja päätöksentekoon. Yleisenä suuntauksena on ollut kunnan yhä suurempi huolehtiminen kuntalaisista ja heidän hyvinvoinnistaan, mikä on perustunut osittain lainsäädännön asettamiin vaatimuksiin ja osittain myös kunnan omaan haluun huolehtia asukkaistaan.

Kunnallishallinnon erityisalojen kehittyessä ne tarvitsivat omat toimistonsa ja henkilökuntansa. Sosiaalitointa hoiti ensin köyhäinhoito­ ja myöhemmin sosiaalilautakunta, jonka puheenjohtajan tehtävät alkoivat jo varhain käydä liian raskaiksi hoitaa luottamusmiesvoimin. Toimialaa varten kuntiin perustettiin sosiaalitoimistot, joiden työtä johtivat ensin sosiaalisihteerit ja sittemmin sosiaalijohtajat kunnan koosta riippuen. Koulutoimen hoitamista varten kuntiin perustettiin koulutoimistot, joiden johtajina toimivat ensin koulutoimensihteerit ja sittemmin koulutoimenjohtajat. Kunnallistekniikan, rakennusten, teiden ja puistojen hoitoa tehostamaan kuntiin perustettiin teknisiä lautakuntia, joiden alaisuudessa alkoivat toimia tekniset toimistot johtajinaan kunnaninsinöörit ja -arkkitehdit. Elinkeinoelämän tehostamiseksi kuntiin palkattiin elinkeinoasiamiehiä ja maataloussihteereitä.

Viimeisimpiä laajennuksia kunnallishallinnon eriytymisessä ovat olleet kulttuuri- ja vapaa­aikatyön toimistot, joihin on palkattu kulttuuritoimenjohtajia, liikuntasihteereitä ja kulttuurisihteereitä. Hallinnon laajenemisen ja eriytymisen aste on riippunut kunnan suuruudesta, niin että suurissa kunnissa hallinnon toimialakohtaisia toimistoja on enemmän.

Kuntien palkattu virkamieskunta laajeni 1970- ja 1980-luvulla suuresti, kun hallintoa tehostettiin ja palveluita monipuolistettiin. Kasvun mahdollistivat kustannusperusteiset valtionosuudet ja kuntien verotulojen kasvu. Etelä­Savon tilastoalueella oli vuonna 1960 kunnallissektorin henkilöstöä 6 395 henkeä, vuonna 1970 alan ammatissa toimivia oli 8 399 ja vuonna 1978 oli määrä kohonnut 9 319:een (palkansaajatilastojen mukaan). Henkilöstön lukumäärä kasvoi ajanjaksolla 45 %.274

Koko 1980-luku merkitsi äärimmilleen kiihtynyttä kuntien henkilöstön kasvua. Sitä seurasi 1990-luvulla syvän laman kuilunreuna ja sopeutuminen EU-Suomen todellisuuteen. Lama ja sen aiheuttamat säästötoimet supistivat myös kuntien henkilömääriä. Etelä-Savossa oli vuonna 2000 kunnallissektorin henkilömäärä 9 144 eli samalla tasolla kuin reilut parikymmentä vuotta aikaisemmin. Pohjois-Savossa henkilömäärä oli 15 619 eli koko Savossa kunnallissektori työllisti vuonna 2000 yhteensä 24 763 henkeä. Savossa kuten muuallakin maassa kuntakohtaiset erot olivat luonnollisesti suuria. Kun Jäppilän kunta vuonna 2000 tuli toimeen 66 henkilöllä, tarvitsi Kuopio satakertaisen määrän eli 6 148 työntekijää. Keskimäärin vuonna 2000 työntekijöitä oli savolaisen kunnan palveluksessa 505 henkeä.275

Suomen kuntien henkilöstömäärä oli 193 000 vuonna 1970, mutta vuonna 1980 jo 337 000 sekä vuonna 1990 noin 464 000. Valtion velkaantumisen seurauksena kuntien valtionosuuksia leikattiin voimallisesti 1990-luvulla. Kunnat ja niiden henkilöstö joutuivat koville. Kunnallishallinnon henkilöstö supistui vuosina 1990-1995 noin 70 000 työntekijällä. Supistuminen ajoittui pääosin lamavuosiin 1991–1993.276

Kunta on Savossa, kuten yleensä muuallakin maassa, selvästi suurin työnantaja alueellaan, mutta suurin osa kunnan palkkalistoilla esiintyvistä henkilöistä suorittaa valtion kunnille sälyttämää tai kunnan muuten itselleen ottamaa palvelutehtävää eli hyvinvointipalvelujen tuottamista. Vain vähemmistö kunnan henkilöstöstä ottaa suoranaisesti osaa kunnalliseen hallintoon.

KUNNANTALOSTA VIRASTOKSI

Kuntien tehtävät lisääntyivät ja kuntalaisten ja kunnan vuorovaikutussuhde tiivistyi merkittävästi sota-aikana, jolloin kuntien kautta hoidettiin monia poikkeuksellisiin aikoihin liittyviä säännöstely- ja järjestelytehtäviä. Näin oli ollut osaksi jo ensimmäisen maailmansodan aikaisen elintarvikepulan yhteydessä, mutta yhteiskunnan kontrolli ja huolenpito oli toisen maailmansodan aikana vielä merkittävästi monipuolisempaa. Lisääntyneet tehtävät pakottivat kasvattamaan kuntien palkattua henkilökuntaa ja lisäämään myös kunnantoimistojen aukioloaikoja.

Kunnantoimistojen henkilökunnan määrä pysyi silti pitkään hyvin vähäisenä, ja vasta 1960- ja 1970-luvuilla tapahtunut kunnallisten tehtävien lisääntyminen ja kunnallishallinnon byrokratisoituminen kasvatti paikallisen itsehallinnon ulos taloistaan. Niin alkoi uusi rakentamiskausi, ja vanhat kunnantalot korvautuivat uusilla kunnan virastoilla. Uuden kunnantalon rakentaminen symboloi kunnan merkityksen kasvua. Se oli usein kirkon jälkeen yhteisöä eniten symboloiva rakennus.

Uuden kunnantalon saivat 1950-luvulla Varkaus, Riistavesi ja Haukivuori. Lisäksi Vesannon vuonna 1871 valmistunutta kunnantaloa laajennettiin 1956. Varkauden kaupungintaloa – joka valmistuessaan vuonna 1952 oli “ajanmukaisin ja teknillisiltä laitteiltaan uudenaikaisin koko maassa” – laajennettiin 1983 paremmin palvelemaan kasvanutta kunnanviraston henkilökuntaa ja hallintoa.277 1960-luvulla uuden kunnantalon saivat Keitele, Mäntyharju, Jäppilä, Iisalmen kaupunki, Rantasalmi, Siilinjärvi, Tervo ja Heinävesi. Siilinjärven kunnantaloa jouduttiin laajentamaan jo 1982. 1970- ja 1980-luku olivat edelleen kiivasta kunnantalojen rakennuskautta, jolloin rakennetut kunnantalot muodostuivat useissa tapauksissa rakennustaiteellisestikin eräiksi kunnan keskeisistä rakennuksista. 1970-luvulla uuden kunnantalon saivat Nilsiä, Vehmersalmi, Leppävirta, Suonenjoki, Pieksämäen kauppala, Kaavi, Virtasalmi, Sulkava, Puumala ja Sonkajärvi. Enonkosken jo 1800-luvun lopulla valmistunutta kunnantaloa laajennettiin 1976. Seuraavalla vuosikymmenellä uuden kunnanviraston rakensivat Karttula, Punkaharju, Kiuruvesi, Anttola, Joroinen, Mikkeli, Hirvensalmi, Mikkelin maalaiskunta, Savonlinna, Pieksämäen maalaiskunta, Juankoski, Pertunmaa ja Tuusniemi. Ennen lamaa kunnantalon rakensivat vielä Rautavaara (1990) ja Kangasniemi (1992).278

Kaikki kyseisenä aikana käyttöön otetut kunnantalot eivät olleet uustuotantoa, vaan monet niistä oli rakennettu aikaisemmin jotakin muuta tarkoitusta varten, siirtyivät sitten kunnan omistukseen ja niihin sijoitettiin mainittuna aikana kunnan keskustoimisto. Niinpä Kerimäen nykyinen kunnantalo oli alunperin valmistunut valtion virastotaloksi 1977. Talo peruskorjattiin kunnanvirastoksi vuonna 1998. Varpaisjärven kunnanvirastona toimii vuonna 1924 rakennettu entinen koulu. Jäppilän vuonna 1950 rakennettu kunnantalo on alunperin valmistunut lääkärin vastaanottotilaksi ja paloasemaksi. Kunnanvirastona se on toiminut vuodesta 1963 lähtien.

Pielaveden kunnanvirasto on hajaantunut eri rakennuksiin. “Puustellin talo” on rakennettu joidenkin lähteiden mukaan jo 1694. Rakennus toimi vuoteen 1837 sotilasvirkamiestalona, kestikievarina 1837–1887, jonka jälkeen se siirtyi kunnalle, ja vuodesta 1927 se on toiminut kunnanvirastona. Vuonna 2001 rakennus joutui käyttökieltoon ja siinä toimineet hallinto-, elinkeino- ja sosiaalitoimisto muuttivat vuokratiloihin läheiseen valtion virastotaloon.

KUNNALLINEN YHTEISTOIMINTA JA KUNTAINLIITOT PALVELUJEN TURVAAJANA

Kuntien tehtävien lisääntyessä niiden ei ollut tarkoituksenmukaista eikä taloudellisesti edes mahdollistakaan järjestää yksin kaikkia palveluja kuntalaisille. Ratkaisuksi tulivat aluksi vapaaehtoiset kuntainliitot. Ajatus lakisääteisistä kuntainliitoista heräsi 1930-luvun lopulla, koska vapaaehtoisuuteen perustuvat liitot eivät kohdelleet kuntia taloudellisesti tasa-arvoisesti.

Lakisääteisiin kuntainliittoihin osallistuminen on pakollista. Niitä koskevia lakeja olivat tuberkuloosilaki (1948), mielisairaalalaki (1952), sairaalalaki ja keskussairaalalaki (1956), ammattioppilaitoslaki ja rakennuslaki (1958) sekä laki kehitysvammapiireistä (1978). Vuosina 1948, 1961, 1977 ja 1995 uusittiin kuntien yhteistoimintaa koskeneet määräykset.279

Kuntainliittojen määrä kasvoi voimakkaasti 1960-luvulta lähtien. Kun vuonna 1960 niitä oli 195, oli niiden määrä vuonna 1980 jo 381, joista noin 200 laaja-alaisia. Niiden henkilöstö kasvoi samalla 14 800:sta 66 800:aan. Kuntainliittojen 1960-luvulta alkaneen nopean yleistymisen on yleensä nähty heijastavan valtionhallinnon vaikutusvallan laajenemista paikallisen itsehallinnon kustannuksella.280

Vaikka kunnilla ja niiden valitsemilla edustajilla oli muodollinen päätösvalta kuntainliittojen asioissa, irtosi kuntainliittojen erikoistunut ja ammatillinen toiminta helposti peruskunnan otteesta. Käytännössä valtio ohjasi kuntainliittojen toimintaa vahvemmin kuin kunnat. Tuloksena oli hyvin suunnitelmallinen yhtenäisten julkisten palvelujen massatuotanto. Panu Pulman mukaan kuntainliitot olivat yksinkertaisesti valtiohallinnon jatkeita, valtiolle halvin tapa hoitaa suuret hyvinvointipalveluprojektit. Vuoden 1995 lain perusteella kuntainliitto korvattiin termillä kuntayhtymä.281

Laaja-alaisimmat alat, joilla kunta on osallistunut kuntien väliseen yhteistoimintaan sekä kuntainliittoihin, ovat olleet terveydenhuolto ja sosiaalihuolto. Näiden alojen palveluja tarjoavat laitokset on ollut edullisempaa järjestää useiden kuntien kesken.

Vanhimpiin kuntien yhteistoimintamuotoihin lukeutuu työlaitosten perustaminen ja ylläpitäminen. Savon Työlaitos aloitti toimintansa Mäntyharjulla vuoden 1929 alusta lukien. Vuonna 1952 työlaitos siirtyi Itä-Suomen työlaitoksen kuntainliitolle. Vuonna 1948 jäsenkuntia oli 48, vuonna 1976 jo 102. Tuona vuonna työlaitos lakkautettiin ja tilalle muodostettiin Tuustaipaleen huoltola -niminen kunnallinen päihdehuoltola.

Vuonna 1959 annetussa ammattikoululaissa otettiin käyttöön pakollinen kuntainliitto myös ammattikoulujen ylläpidossa. Jo ennen vuoden 1958 ammattioppilaitoslakia oli toiminnassa Pohjois-Savon ammattioppilaitoksen kuntainliitto (1956) ja Etelä-Savon ammattikoulun kuntainliitto (1957). Vuonna 1977 maakunnassa oli kuusi ammattikoulutuksen kuntainliittoa, kun myös Mikkelin, Pieksämäen, Suonenjoen ja Ylä-Savon ammattikoulut muodostettiin kuntainliittopohjalle. Osa näistä kuntainliitoista ei noudata maakuntarajoja, vaan esimerkiksi Mikkelin, Pieksämäen ja Suonenjoen ammattikoulujen kuntainliitoissa oli mukana myös maakunnan ulkopuolisia kuntia.282

Sodanjälkeisen vilkkaan rakennuskauden aikana kunnat olivat vapaaehtoiselta pohjalta monin paikoin alkaneet suunnitella kuntien rajat ylittävää maankäyttöä. Tähän tarkoitukseen oli 1949 muodostettu Ylä-Savon taloudellinen neuvottelukunta. Toiminta muuttui 1959 yhdistyspohjaiseksi, joten kuntien lisäksi jäseniksi voi tulla yksityisiä henkilöitä ja yhteisöjä. Syntynyt yhdistys oli nimeltään Ylä-Savon Talousalueen Liitto ry, jonka perustamisasiakirja allekirjoitettiin joulukuussa 1959.283

Rakentamisen ja luonnonkäytön vilkastuessa tuntuvasti 1960-luvulla annettiin uusi rakennuslaki, joka edellytti seutukaavaliittojen perustamista seutukaavojen valmistamiseksi. Pohjois­Savon seutukaavaliiton perustava kokous pidettiin 30.11.1970. Varkaus valitti asiasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO), koska lääninraja oli sille seutukaavarajoista epäedullisin. KHO hylkäsi valituksen. Tosin Varkauden vaikutusalueesta muodostettiin maan ainoa kahden seutukaavaliiton yhteistoiminta-alue. Etelä-Savo sai seutukaavaliiton vuonna 1971. Vuoden 1994 alusta Suomen aluepolitiikka sopeutettiin EU:n aluepolitiikkaan ja tukijärjestelmään. Seutukaavaliitot ja maakuntaliitot yhdistettiin uusiksi maakuntien liitoiksi, joille siirrettiin aluekehitysviranomaisten tehtäviä ja vastuuta.284

Savon kunnat ovat kuuluneet myös maakuntarajat ylittäviin kuntainliittoihin. Esimerkiksi Iisalmen aluesairaalan kuntainliittoon kuului Pyhäjärvi ja Pieksämäen aluesairaalan kuntainliittoon kuntia Keski-Suomen läänistä. Pohjois­Savon mielisairaanhuoltopiirin kuntainliittoon tuli Kuopion läänin kuntien lisäksi Kajaani ja Ristijärvi Oulun läänistä sekä Hankasalmi ja Konnevesi Keski-Suomen läänistä.285

Savossa on varsin pitkällekin menevä yhteistoiminta kuntien välillä ollut niiden pienuuden vuoksi välttämätöntä. Erityisesti kaupungeilla on ollut monialainen yhteistoiminta ympärillä olevien kuntien kanssa. Pienen kunnan yhteistoiminnan monimuotoisuudesta voidaan mainita, että Mikkelin lääninhallituksen vuonna 1975 hankkiman selvityksen mukaan esimerkiksi Jäppilän kunta kuului yhteentoista kuntainliittoon ja yhteen osakeyhtiöön. Sillä oli yhdeksän yhteistoimintasopimusta eri kuntien kanssa mm. koulutoimen, oikeusaputoiminnan, kansalaisopistotoiminnan, vanhainkodin, rakennustarkastustoiminnan ja maataloussihteeritoiminnan aloilla. Tämän lisäksi sillä oli kaksi laaja-alaista yhteistyösopimusta yhteisten asioiden valmistelua varten naapurikuntien kanssa.

Kiinnostava on myös Pieksämäen seutu, jonka kuntien kesken on ollut vuosikymmeniä monitahoista yhteistoimintaa. Sitä varten toimivat yhteistyötoimikunnat, ja kokemukset näistä yhteistyömuodoista ovat olleet myönteiset. Yhteistoiminta johti Pieksämäen maalaiskunnan, Jäppilän ja Virtasalmen kuntaliitokseen vuoden 2004 alusta. Kolmas kiinnostava tapaus juontaa 1960-luvun lopulle, jolloin Sulkava, Juva ja Puumala aloittivat yhteistyön matkailun alalla “kolmen kunnan kolmion” kesken ja olivat siinä kohden varauksellisia kaupunkikeskeisiä hankkeita kohtaan. Lisäksi uudenlaiseen yhteistyöhön tuli mukaan Rantasalmi. Niiden muodostama yhteistyöhanke sai nimen RaJuPuSu, johon myös Joroinen on tullut vuonna 1998 mukaan. Yhteistyökuvio poikkesi useimmista aikaisemmista sikäli, että ennen taloudellinen yhteistoiminta oli ollut keskusvetoista, Sulkava ja Rantasalmi Savonlinnaan päin, Juva ja Puumala Mikkeliin. Uudessa yhteistyössä kaikki ovat “syvän maaseudun” kuntia ja sillä tavoin tasa-arvoisia. Tosin Juva on muita suurempi. Samanlaisten maaseutukuntien yhteistyötä on ollut vielä vähän.286

Myös Ylä-Savon kunnilla on ollut monimuotoista yhteistoimintaa 1990-luvun alusta lähtien. Yleisesti ottaen Savon kuntien välillä tapahtuvan yhteistyön intensiteetti on ollut vaihtelevaa ja riippunut paljon siitä, kuinka suuri on ollut yhteistyöhön panostettujen resurssien määrä ja painoarvo.

KUNTALIITOKSET SAVOSSA

1960-luku ja 1970-luvun alku olivat Suomessa voimakasta, muihin Euroopan maihin verrattuna myöhästyneen teollistumisen ja kaupungistumisen aikaa. Kehitys kulminoitui maalaiskuntien kohdalla 1950-ja 1960-lukujen vaihteessa, kun väestönkasvu tyrehtyi ja yleinen elinkeinorakenteen muutos käynnisti laajamittaisen maaltapaon: pienten syrjäisten ja maatalousvaltaisten kuntien väkiluku kääntyi jyrkkään laskuun.

Kun samalla yhteiskunta kehittyi ja sen tarjoamat palvelut lisääntyivät, kuntienkin tuli lisätä palvelutarjontaansa. Lakisääteisten kunnallisten velvoitteiden lisääntyessä pienet kunnat joutuivat taloudellisiin vaikeuksiin. Valtioneuvosto asetti jo 1961 komitean pohtimaan pienten kuntien yhdistämistä tai liittämistä toisiin kuntiin, osin ulkomaistenkin (Ruotsi) kokemusten innoittamana. Lääninhallituksiin asetettiin kuntauudistustoimikunta, joka toimi vuosina 1967–1968. Läänikohtaisessa suunnitelmassa oli selvitettävä, mitä kuntia oli yhdistettävä ja olisiko kuntia yhdistettäessä joitakin alueita siirrettävä muuhun kuntaan tai olisiko kunta jaettava kahteen tai useampaan kuntaan yhdistettäväksi. Suunnitelmaa varten lääninhallitukset pyysivät kunnilta uudistukseen liittyviä ehdotuksia.

Pienkuntakomitea katsoi 8 000 asukkaan kuntakoon olevan tason, jolle tulisi pyrkiä. Tällä asukasmäärällä kunta pystyisi järjestämään valtaosan kunnalta vaadittavista palveluista. Komitea tiesi kuitenkin vaikeudet, jotka tällaiseen kokoon pyrkimisessä tulisivat eteen. Niinpä lain mukaan pienemmätkin tuli sallia, mutta alle 4 000 asukkaan kunnat vain erityisen painavista syistä. Puhuttiin siis kuntasaneerauksesta, joka olisi yhteiskunnassa tapahtuneen ja edelleen myllertävän suuren muutosvyöryn luonnollinen seuraus ja jatko.287

Kun suhteutetaan Savon olot pienkuntakomitean mietinnön tavoitteisiin, havaitaan realiteetin ja ehtojen välinen epäsuhta kuntajärjestelmässä. Savossa toimi vuonna 1964 kaikkiaan 47 maalaiskuntaa, joista 8:ssa asukkaita oli vähemmän kuin 3 000 eli komitean mielestä huomattavasti liian vähän. Alle 4 000 asukkaan kuntia löytyi 11. Suunnitelman mukaan piti pyrkiä 8 000 asukkaan kuntiin, mutta tällaisia maalaiskuntia oli 17 eli vain reilu kolmannes kunnista. Kun pieniä ja heikkoja kuntia yhdistettäisiin isompiin ja vahvempiin, ei rajankäynnin ulottumattomiin jäisi yksikään Savon kunta.

Kuopion läänissä oli kuntauudistustoimikunnan työn alkaessa 26 maalaiskuntaa ja 3 kaupunkia. Kauppaloita ei ollut yhtään. Alle 4 000 asukkaan kuntia oli kuusi.288 Vuosina 1969–1974 Pohjois-Savossa tehtiin merkittäviä alueliitoksia, joista kokonaisen kunnan lakkauttamisia olivat Kuopion maalaiskunnan liitos Kuopion kaupunkiin ja Siilinjärveen (1969), Iisalmen maalaiskunnan liitos Iisalmen kaupunkiin (1970), Muuruveden ja Säyneisen liitokset Juankoskeen (1971) sekä Riistaveden liitos Kuopion kaupunkiin (1973). Kuntauudistustoimikunnan esitys oli huomattavasti radikaalimpi. Se olisi lakkauttanut Kuopion läänistä peräti 10 kuntaa.289

Mikkelin läänissä oli kuntauudistustoimikunnan työn alkaessa 26 maalaiskuntaa, 4 kaupunkia ja 2 kauppalaa. Savoon maakuntarajan ulkopuolelle näistä sijoittui kuusi maalaiskuntaa ja Heinolan kaupunki. Mikkelin läänissä, jossa oli runsaasti pieniä kuntia, olisi kuntauudistustoimikunnan mukaan pitänyt yhdistää seitsemän kuntaa. Suunnitelman mukaan 15 maalaiskuntaa olisi jäänyt itsenäiseksi.290

Suomen vahva agraaripoliittinen traditio ja maalaisliitto-keskustapuolueen vahva asema kunnallisissa etujärjestöissä ja maan hallituksessa teki tyhjäksi pyrkimykset kuntien laajaan yhdistämiseen . Mikkelin läänin osaltakin kuntajaon muutokset olivat vähäisiä. Seuraavassa tarkastellaan lähemmin Savossa toteutuneita kuntaliitoksia.291

Kuopion maalaiskunta ja Riistavesi Kuopioon

Kuopion maalaiskunnan kohtalonkysymys liittyi kaupungin laajentumispyrkimyksiin. Paine oli alkanut jo 1800-luvulla ja jatkui 1900-luvulla entistä kovempana. Ensimmäiset käytännön ideat syntyivät syksyllä 1964, jolloin kaupunginhallituksessa oli esillä alueliitossuunnitelma. Hallitus arvioi, että kaupunkialue tulisi täyteen rakennetuksi runsaassa kymmenessä vuodessa. Kaupunginjohtaja Eino Luukkonen korosti maanhankinnan tärkeyttä ja tätä kautta kaupungin kasvun turvaamista. Kaupunginhallitusta huolestuttivat mm. maalaiskunnan suunnitelmat eräiden aluekeskusten rakentamiseksi, ja se pelkäsi, että seudun yleiskaavalla ohjattu järkevä rakentaminen saattaisi tulla mahdottomaksi.

Kuopion kaupunki ehdotti nopeaa alueliitosta ja sen jälkeen rakennuskieltoa, jonka aikana valmisteltaisiin ja saataisiin voimaan asemakaava. Maalaiskunnan valtuusto vastusti kesäkuussa 1965 alueliitosta (äänin 18–9). Maalaiskuntien liitto esitti sovitteluesityksen, joka taas ei kaupungille sopinut, vaan se teki omansa. Lääninhallitus kannatti koko maalaiskunnan liittämistä kaupunkiin.292

Maalaiskunnan historian kirjoittaja Mauri Mönkkönen on kiteyttänyt, että sen valtuuston “mielen käänsi lopulta lisääntyvä pelko kunnan jakamisesta naapurien kesken”. Liittyminen Kuopioon hyväksyttiin kunnanvaltuustossa jo maaliskuun viimeisenä päivänä 1966 (äänin 18–9). Sen jälkeen päästiin neuvotteluissa ratkaisuun liitoksen toteutumisesta vuoden 1969 ensimmäisenä päivänä. Ennen liitospäivää käytiin vielä pitkällinen, monia kyliä ja kylänosia koskenut keskustelu.

Kuopion maalaiskunnan äänioikeutettujen asukkaiden keskuudessa suoritettiin kesällä 1967 mielipidetutkimus kunnan liitosasiasta. Kaikkiaan 3 917 henkilöä eli 66,7 % äänioikeutetuista otti osaa mielipidetiedusteluun. Valtaosa eli 86 % äänestäneistä oli Kuopioon liittymisen kannalla. Siilinjärven kuntaan liittymisen puolesta äänesti 400 henkilöä, ja maalaiskunnan säilyttämisen kannalla oli 117 äänestäjää. Lisäksi 18 äänestäjää ilmaisi halunsa Leppävirtaan liittymiseen, 4 henkilöä oli Karttulaan ja 3 Vehmersalmeen liittymisen kannalla. Tutkimukseen osallistuneista 14 henkilöä ei osannut ilmaista kantaansa. Kylistä Väänälänranta ja Kehvo olivat melko yksimielisesti Siilinjärveen liittymisen kannalla. Innokkaimmat maalaiskunnan itsenäisyyden kannattajat löytyivät Pappilan kylältä.

Kuopion läänin kuntauudistustoimikunnan niukka enemmistö päätyi Kuopion maalaiskunnan jakamisen kannalle, jolloin reunaosat olisi annettu Karttulan, Siilinjärven ja ns. Melalahden suurkunnalle293 Valtioneuvosto pani asian useita kertoja pöydälle, kunnes 23.11.1967 pidetyssä istunnossa se kuitenkin hylkäsi sekä Karttulan että Vehmersalmen anomukset kylien siirrosta. Valtioneuvosto teki alueliitospäätöksensä 30.11.1967 pidetyssä istunnossa. Päätös edellytti Kehvosta, Väänälänrannasta ja Kehvonsalosta lisäselvityksiä. Tämä merkitsi käytännössä alueen yhdistämistä Siilinjärveen, jota kylien asukkaat olivat mielipidetiedustelussa lähes yksimielisesti kannattaneet. Yhdistäminen toteutettiin samaan aikaan kun maalaiskunnan muu osa liitettiin kaupunkiin.

Riistaveden kunta kiinnostui myös alueliitoksesta ja sen antamista mahdollisuuksista. Vaihtoehtoja oli useitakin, joita kuntauudistustoimiknnta pohti. Se esitti lopullisessa ehdotuksessa Riistaveden liittämistä Tuusniemeen sillä poikkeuksella, että Talvisalon saariryhmän liitettäisiin Nilsiään.294 Ilmeni, etteivät Riistaveden kuntalaiset olleet kiinnostuneita liittämään alueitaan naapurikuntiin, valtaosa (97 % äänestäneistä) kannatti vuonna 1968 tehdyssä tutkimuksessa suoraa liittymistä Kuopion kaupunkiin. Tuusniemeä ja Siilinjärveä kannatti yhteensä vain 35 henkeä.

Riistavesi päätti pysyä itsenäisenä kuntana ja samalla vahvistaa yhteistoimintaa Kuopion kanssa mm. terveyden- ja sairaanhoidon sekä opetus- ja sivistystoimen osalta. Riistavesi kypsyi kuitenkin pian tekemään liitoskysymyksessä uuden ratkaisun. Huhtikuun lopulla 1971 valtuusto päätti Kuopioon liittymisestä. Käytännön valmistelutöiden jälkeen Riistaveden kunta liitettiin Kuopion kaupunkiin vuoden 1973 ensimmäisenä päivänä. Vaikka alkuun väestöllä oli vaikeuksia toimia raskaan kaupunkibyrokratian kanssa, liitosta on pidetty Riistavedelläkin onnistuneena. On saatu aikaan paljon parannuksia, ja Melalahtea on kehitetty merkittävästi. Silti väestö on edelleen kotoisin “Riistaveiltä” eikä Kuopiosta. Riistavesi-Seura perustettiin joulukuussa 1972 pitämään yllä paikallisidentiteettiä.295

Liitosten jälkeen kaupungin pinta-ala kasvoi 63 neliökilometristä reiluun 1 200 neliökilometriin, josta vesistön osuus oli noin kolmannes. Asukasmäärä kohosi myös. Maalaiskunta lisäsi sitä 7 557 hengellä ja Riistavesi muutamaa vuotta myöhemmin 2 220:llä. Vesistöjen rikkomassa Pohjois-Savossa Kuopion kaupungin elinvoimaisuus lisääntyi uusien maa-alueiden myötä. Mukana tuli myös uusia asukkaita, veronmaksajia, ja jonkin verran yritystoimintaa, myös maatalouden yrittäjiä.296

Iisalmen kaupunki ja maalaiskunta yhteen

Sotien jälkeen ja erityisesti 1950- ja 1960-luvuilla Iisalmen asema maaseutuvaltaisen Ylä-Savon kaupan, liikenteen ja koulutuksen keskuksena voimistui. Iisalmen kasvun edellytyksenä oli lisämaan saaminen. Kaupunki oli tehnyt jo 1940-luvulta lähtien toistuvia yrityksiä alueittensa laajentamiseksi, sillä ahtaaksi käyvä kaupunkialue vaikeutti tarkoituksenmukaista kaavoittamista, ja asutuksen luontainen levittäytyminen läheisen maalaiskunnan puolelle aiheutti ongelmia.

Kaupunki ja maalaiskunta tekivät jonkin verran yhteistyötä, mutta hiertäviä kysymyksiä oli häiritsemässä. Kaupungin yritykset hankkia lisämaita maalaiskunnasta, taistelu verotettavien sijoittumisesta eri kuntiin ja kaupungin maalaiskunnalle toimittaman puhtaan veden hinta samoin kuin jätevesi- ja kaatopaikkakysymykset pitivät epäsopua yllä. Lisäksi kaupungin laajentamispyrkimykset kohdistuivat maalaiskunnalle elintärkeisiin alueisiin, Kangaskylään ja kirkonkylään, jotka menetettyään se olisi jäänyt elinkelvottomaksi.

Kuntaliitosasian nosti virallisesti esille kaupunginvaltuutettu, korjaamonomistaja Yrjö Lyyra kaupunginvaltuustolle 11.7.1965 tekemällään aloitteella, jossa hän esitti koko maalaiskunnan liittämistä kaupunkiin, kun aiemmin oli esitetty vain osien liittämistä. Kiinnostavaa aloitteen synnyn kannalta on se, että seuraavana päivänä opettaja Väinö Pennanen jätti Iisalmen maalaiskunnan valtuustolle samansisältöisen aloitteen, jonka sanamuotokin oli lähes sama, vain jonkin verran tarkemmin perusteltu kuin valtuutettu Lyyran tekemä. Pennanen mainitsi, että kaupunginvaltuustolle jätetään 12.7.1965 samansuuntainen esitys. Väinö Pennanen suunnitteli kuntaliitosta koskevan aloitteen, jonka he Yrjö Lyyran kanssa menettelystä sovittuaan jättivät kumpikin valtuustolleen.

Aloitteen johdosta silloinen Iisalmen kaupunginsihteeri Sakari Lahtinen laati helmikuussa 1966 valmistuneen selvityksen, johon sisältyi yksityiskohtainen kuntien vertailuosa. Lahtinen esitti selvityksessään niitä etuja, joita kuntaliitoksen avulla saavutettaisiin mm. keskitetyn kunnallishallinnon, kaavoituksen, kunnallistekniikan, opetustoimen sekä terveyden­ ja sairaanhoidon järjestelyissä. Hänen laskelmiensa mukaan liitos olisi siinä mielessä epäedullinen, että kansakoulun kustannukset kasvaisivat erityisen paljon ja veroäyrin hintaa olisi kummankin kunnan osalta nostettava kaksi penniä. Hän piti mahdollisena maalaiskunnan reunaosien liittämistä taloudellisuussyistä muihin naapurikuntiin. Lahtisen esityksen mukaan olisi kuitenkin hyvä päästä Iisalmen alueliitokseen mahdollisimman pian.

Iisalmen kaupunginvaltuustossa Sakari Lahtisen selonteko merkittiin tiedoksi. Valtuusto päätti, ettei ainakaan siinä vaiheessa ollut kaupungin edun mukaista anoa koko maalaiskunnan liittämistä kaupunkiin. Pelkoa aiheutti kaupungin rasitusten kasvaminen, ennen kaikkea valtionapu järjestelmästä johtuva kustannusten siirtyminen valtiolta kaupunkikunnille. Myös Iisalmen maalaiskunnan valtuusto suhtautui kuntaliitosesitykseen lokakuussa 1965 kielteisesti.

Erityistä vauhtia uudelleenjärjestelylle antoi Kuopion läänin kuntauudistustoimikunnan ensimmäinen ehdotus kuntajaotuksen muuttamisesta 1967. Siinä ehdotettiin osia Iisalmen maalaiskunnasta siirrettäväksi Sonkajärven, Kiuruveden ja Pielaveden kuntiin. Suunnitelma herätti yksimielisen vastustuksen. Kun Kuopion lääninhallitus pyysi kunnilta uudistukseen liittyviä ehdotuksia, se nosti kuntaliitosasian uudelleen pöydälle. Ennen lausunnon antamista Iisalmen kaupunki ja Iisalmen maalaiskunta järjestivät kesällä 1967 kolme neuvottelua, joiden kuluessa yhteinen pohja yhdistämiselle alkoi vähitellen löytyä. Vielä kahdessa kesäkuun neuvottelussa osapuolten kannat poikkesivat toisistaan selvästi. Maalaiskunnan edustajat totesivat talousalueen kasvun elvyttämisen ja voimistumisen tarpeelliseksi, mutta olivat sitä mieltä, ettei se käynyt päinsä kaupungin ja maalaiskunnan yhteistoiminnan avulla eikä edellyttänyt kuntien yhdistämistä. Kaupungin edustajien mielestä taas paras ratkaisu oli kuntien yhdistäminen kokonaisuudessaan.

Kolmannessa tapaamisessa, 14.8.1967, alettiin jo päästä yhteisymmärrykseen. Iisalmen kaupunginvaltuusto esitti elokuun lopussa 1967 lääninhallitukselle antamassaan lausunnossa, että sisäasiainministeriölle lähetettävässä suunnitelmassa Iisalmen kaupunki ja Iisalmen maalaiskunta otettaisiin huomioon yhtenä kaupunkikuntana. Maalaiskunnan valtuustossa oli vielä elokuussa 1967 kuntaliitoksen jyrkkiä vastustajia, mutta kunnanhallitus sai kuitenkin oikeuden jatkaa yhdistymisen etuja ja haittoja koskevaa tutkimusta. Maalaiskuntien Liiton osastopäällikkö, varatuomari Eero Koivukoski ja Suomen Kaupunkiliiton apulaisosastopäällikkö, varatuomari Voitto Ala-Kurhila tekivät kuntien yhdistämistä koskevan perusteellisen selvityksen, joka valmistui tammikuussa 1968. Selvityksen tekijät löysivät liitoksesta molemmille kunnille huomattavasti enemmän etuja kuin haittoja. Selvityksessä voitiin jo ottaa huomioon mm. kansakoululain 81 §:ään 5.1.1967 tehty muutos eli ns. Lex Lappeenranta, jolla oli taloudellisessa mielessä ratkaiseva merkitys yhdistymispäätöksen syntymiseen.297

Kesäkuun 1. päivänä 1968 molempien kuntien valtuustot kokoontuivat erikseen käsittelemään liittymistä koskevaa sopimusta. Kaupunginvaltuusto teki kokouksessaan asiasta yksimielisen päätöksen. Maalaiskunnan valtuustossa sitä vastoin käytiin parin tunnin keskustelu, mikä ei ole ihme, sillä olihan kysymys pitkään toimineen ja elinvoimaisen kunnan yhdistämisestä kaupunkiin. Valtuutetut kantoivat huolta mm. veroäyrin hinnan noususta ja palvelujen tasapuolisuudesta. Lopulta päätös oli niin yksimielinen, että sihteeri kirjasi pöytäkirjaan vain kaksi eriävää mielipidettä.

Kaupungilla oli selvästi suurempi tarve kuntaliitokseen kuin maalaiskunnalla, mutta myös maalaiskunnalle edut olivat ilmeiset. Maalaiskunnan päätöksentekijöiden ratkaisua kiirehti selvästi pelko kunnan pirstomisesta naapurikuntien kesken, sillä erityisesti Sonkajärvi pyrki liittämään maalaiskunnan itäisiä alueita itseensä.

Poliittisesti kuntaliitosratkaisuvaati ennakkoluulottomuutta erityisesti kaupungin edustajilta, sillä selvää oli, että vuosikymmenet kokoomuksen ja sosiaalidemokraattien johdossa olleen kaupungin voimasuhteet muuttuisivat, kun siihen liitettäisiin keskustapuolue- ja SKDL­enemmistöinen maalaiskunta, jossa oli asukkaita lähes kaksi kertaa enemmän kuin kaupungissa. Iisalmen kuntaliitos tapahtui suhteellisen kivuttomasti. Molemmin puolin oli ollut uhrauduttava.

Molempien kuntien yhteisestä anomuksesta valtioneuvosto teki 12.6.1969 päätöksen kuntaliitoksesta. Sen mukaan maalaiskunnan alue siirrettiin 1. päivästä tammikuuta 1970 lukien Iisalmen kaupunkiin ja maalaiskunta lakkasi olemasta. Näin päättyi maalaiskunnan itsenäinen taival, joka oli alkanut 15. päivänä helmikuuta 1627 Kustaa II Aadolfin antamalla Iisalmen pitäjän julistuskirjalla.298

Juankosken, Säyneisen ja Muuruveden yhteensulautuminen

Kuopion lääninhallituksen kuntasuunnittelutoimikunta halusi jakaa Muuruveden kunnan kahtia Nilsiän ja Siilinjärven kesken, liittää Juankosken kauppalan Kaaviin ja Säyneisen Nilsiään. Se sai Juankosken, Säyneisen ja Muuruveden hakeutumaan yhteistyöhön, jonka tavoitteena oli vapaaehtoinen kuntaliitos. Sisäisinä kuntaliitosta edistäneinä tekijöinä voidaan pitää pienten kuntien riittämättömiä voimavaroja järjestää kuntalaisten tarvitsemia palveluja, esimerkiksi vanhusten- ja terveydenhuoltoa, kansalaisopistoa sekä peruskoulutusta. Kuntaliitosten vauhdittajana oli peruskoululain ja erityisesti kansainterveyslain toteuttaminen.

Säyneisen päättäjät ajattelivat aluksi liittyä takaisin Kaaviin, entiseen emopitäjään. Kaavin kunnan valtuusto ei kuitenkaan halunnut ottaa köyhää Säyneistä kaivoskunnan kiviriipaksi. Säynesläiset lähtivät silloin kolkuttelemaan Juankosken ovia, ja Juankoskella suhtauduttiinkin liitokseen myönteisesti. Myös Säyneisen äänestäjät olivat Juankosken kannalla, kun heidän kantaansa kysyttiin kunnallisvaalien yhteydessä: 74,5 % säynesläisistä kannatti Juankoskea, 14 % Kaavia ja vain muutama prosentti Nilsiää. Muuruvedellä ei oltu yhtä innostuneita juankoskelaisuudesta ja joidenkin mielestä vauraan pitäjän ei olisi pitänyt lainkaan liittyä Suur-Juankoskeen.

Kolmen kunnan valtuustot kokoontuivat 16.5.1969 päättämään Suur-Juankosken muodostamisesta. Juankoskella hanke hyväksyttiin yksimielisesti, Säyneisissä äänin 13–3 ja Muu­ ruvedellä äänin 16–2. Seuraavana päivänä lähetettiin anomus Suur-Juankosken muodostamisesta valtioneuvostolle.299

Vuoden 1971 alusta lukien voimaanastunutta liitosta helpotti se, että näillä kunnilla oli jo vanhastaan yhteistoimintaa. Juankoskella ja Säyneisillä oli itsenäisinä kuntina lyhyt menneisyys. Säyneinen erotettiin Kaavin kunnasta 1924 ja Juankoski Muuruveden kunnasta 1925. Muuruvesi sen sijaan oli ollut itsenäisenä jo vuodesta 1908, jolloin se erotettiin Nilsiästä. Perustetun Suur-Juankosken asukasluku oli 8 800 henkeä ja pinta-ala yli 500 km2. Toisin sanoen uuden kunnan väkiluku kolminkertaistui ja pinta-ala kymmenkertaistui liitoksien ansiosta. Syksyllä 1970 valitussa valtuustossa oli 27 jäsentä, joista entisen Muuruveden alueelta 15, Juankosken alueelta 6 ja Säyneisistä samoin 6. Kaavin kunnan Hirvisaaren ja Kellolahden Juankoskeen liitetyt kylät eivät saaneet omaa edustajaansa valtuustoon. Poliittisilta voimasuhteiltaan oli uusi valtuusto 19–8 ei-sosialististen puolueiden hyväksi Kanta-Juankosken oltua aikaisemmin sosialistienemmistöinen.

Suomen kunnallisliiton johtaja, varatuomari Paavo Pekkanen sanoi liitoksen kunniaksi pidetyn tilaisuuden juhlapuheessaan, että kolmen kunnan vapaaehtoinen yhteensulautuminen on Suomessa harvinaislaatuinen tapahtuma. Sisäministeriö hyväksyi kuntien yhtymisanomuksen siitä huolimatta että Kuopion lääninhallitus sitä vastusti. Koillis-Savon Lumikiksi kutsuttu ekonomi Annele Timgren, joka laati selvityksen Pohjois­Savon pienkuntien kuntauudistuksesta, totesi juhlapuheessaan, että “satu Lumikista yhdeksine pontevine kääpiöineen on nyt onnellisessa päätöksessä ja nyt alkaa uuden suuren kunnan arki”. Millaiseksi tämä arki muodostui?

Kuntaliitosta sovittaessa luvattiin sivutaajamiksi jäävien Muuruveden ja Säyneisen kirkonkylien ja niiden ympäristöalueiden palvelujen säilyttämistä. Tasapainoilu kolmen kunnan alueen välillä tuntuu vieläkin kunnallispolitiikassa, vaikka jo huomattavasti vähäisempänä kuin 1970-luvulla. Kuitenkin tiettyä varovaisuutta ja hitautta on jäljellä. Maayhteyden saamiseksi Juankosken ja Säyneisen välille Kaavista liitettiin Juankoskeen Kellolahti, Unimäki ja Hirvisaari (yht. 170 asukasta). Uuden kunnan raja-alueet olivat kuitenkin rauhattomia, ja eri puolilla kuntaa keskusteltiin liittymisestä Nilsiään tai Kaaviin. Entisestä Muuruveden kunnan alueesta siirrettiin 1.1.1973 Murtolahti ja Sydänmaa ja Pieksän välinen alue Nilsiään. Juankoski menetti 800 asukasta eli lähes 10 % väestöstään. “Korvauksena” Nilsiältä saatiin saari Votjärvestä. Kaavin kanssa vaihdettiin pienet maa-alueet.

Kolme yhteenliittynyttä kuntaa olivat elinkeinorakenteeltaan hyvin erilaisia. Juankoskella oli yli 200 vuotta vanhat teolliset perinteet – ensimmäinen rautaruukki perustettiin paikkakunnalle jo 1746. Suurin osa väestöstä sai toimeentulonsa kartonkitehtaasta ja tehtaan vaikutus kunnan toimintaan oli merkittävä. Juankoski oli tehtaan ympärille rakentunut “muualta muuttaneiden” kauppala. Muuruvesi oli isojen talojen leimaama vauras maanviljelyalue, mutta kunta oli velkaantunut. Muuruvedellä ollaan silti edelleen muuruvetisiä, vaikka kunnan nimi onkin Juankoski. Säyneisen asukkaat saivat toimeentulonsa pieniltä maatiloilta ja metsätöistä. Kirkonkylä oli pieni ja monet peruspalvelut puuttuivat, mm. lääkäri, vanhainkoti ja oppikoulu.

Ennen kuntaliitosta Juankosken alueen väestö lisääntyi ja Muuruveden sekä Säyneisen väestö väheni. Kuntaliitoksen jälkeen Juankosken sisäinen väestökehitys kuvasi pienoiskoossa valtakunnan kehitystä. Kaikkien haja-asutusalueiden väestö väheni, Säyneisen kirkonkylän väestö säilyi ennallaan ja Muuruveden kirkonkylän väestö väheni hiukan. Kunnan teollisen keskuksen Juankosken kirkonkylän väestö alkoi lisääntyä voimakkaasti, mihin vaikutti mm. toisen suuren työnantajan, viiratehtaan, tulo kuntaan.

Suurin osa kunnan teollisista ja palvelutyöpaikoista on Juankosken kirkonkylässä. Edellä mainitun haja-asutusalueen ja jatkuvan muuttotappion sekä Juankosken työpaikkakeskittymän vuoksi väestön ikä- ja sukupuolirakenteen vaihtelut kunnan eri alueilla ovat suuret. Juankosken keskustan ikärakenne on nuorin, ja pääsääntöisesti vain siellä syntyvyys on kuolleisuutta suurempi. Toisten taajamien ja erityisesti Säyneisen alueen väestö vähenee, kuolleisuus on syntyvyyttä suurempi, nuoret muuttavat pois ja naisia on nuorissa ja keski-ikäisissä ikäluokissa miehiä vähemmän. Säyneisen ja Muuruveden kirkonkylät ovat kunnan vanhusvaltaisimmat alueet. Kuntaliitoksen jälkeisen ajan Juankosken väestö on vähentynyt sekä muuttotappioiden että ikärakenteen vuoksi.300

Sääminki ja Savonlinna – vanha emäpitäjä ja nuori kaupunki yhteen

Säämingin, “reikäleipäkunnan”, ongelma tiivistyi kysymykseen keskustan ja periferian suhteesta. Kunta ei tullut toimeen ilman toimivaa keskusta, mutta miten kehittää keskustaa, joka sijaitsi Savonlinnan kaupungin sisällä? Ja miten kehittää taajama-alueita, jotka kaupunki uhkasi lähitulevaisuudessa nielaista? Suuri osa Säämingin asukkaista sai toimeentulonsa kaupungista, ja alueliitosta puolsi myös välttämättömien katu-, viemäröinti-, kaavoitus- ja sähkösuunnitelmien toteuttaminen.301

Vuonna 1954 anoi joukko sääminkiläisiä Viuhonmäen, Nojamaan, Nojamaanlahden ja Aholahden kylien liittämistä Savonlinnaan. Kaupunginjohtaja Viljo Hyvärisen mielestä anojat eivät olleet esittäneet syytä, jonka perusteella alueliitos olisi tarpeellinen, minkä lisäksi liitos vain lisäisi kaupungin menoja, joita jo muutenkin tulisi lähitulevaisuudessa olemaan riittävästi mm. vanhainkodin ja ammattikoulun rakentamisesta. Kaupunginhallitus ja valtuusto yhtyivät äänestyksen jälkeen Veikko Salomaan kantaan, ettei kaupunki halua vastustaa liitosta, koska alue joka tapauksessa tulisi joskus kaupunkiin liitettäväksi. Valtioneuvostolle alueliitosanomus jätettiin tammikuussa 1955. Kuntien yhteistyön kehittämistä kannattaneet sääminkiläiset vastustivat ehdotusta jyrkästi ja katsoivat kyseisten alueiden kuuluvan elimellisesti kuntaansa, minkä takia myös valtioneuvosto hylkäsi alueliitosanomuksen.

Liitosasia ei kuitenkaan unohtunut. Savonlinnassa se alkoi saada yhä enemmän kannatusta, koska tilanahtauden pelättiin hidastavan kaupungin kehitystä. Sääminki ei kuitenkaan halunnut luopua taajaan asutuista alueistaan, jonne oli rakennettu mm. uusi kansakoulu. Alueiden menettäminen olisi heikentänyt kunnan elinmahdollisuuksia itsenäisenä kuntana. Säämingin vasemmistopuolueet alkoivat kuitenkin hiljalleen tulla myötämielisemmiksi liitosajatukselle. Toisena vaihtoehtona nousi myös esille koko Säämingin liittäminen Savonlinnaan.

Savonlinnan kaupunginvaltuustossa asia oli seuraavan kerran esillä vuosina 1964 ja 1965, jolloin TPSL:n valtuustoryhmän liitosasiasta tekemään kyselyyn ilmoitettiin, että kaupunginhallitus kehittelee asiaa eteenpäin. Kahden vuoden kuluttua Säämingin Aholahden, Kellarpellon, Nojanmaan, Pihlajaniemen ja Viuhonmäen asukkaat osoittivat jälleen hakemuksensa sisäasiainministeriölle. Tällä kertaa tuotiin esille mahdollisuus myös koko kunnan liittämisestä kaupunkiin. Säämingin kunnanvaltuusto oli edelleen vastustavalla kannalla ja piti anomusta perusteettomana, koska liitosta anoneet olivat vain pieni vähemmistö kunnan asukkaista. Savonlinnan valtuusto taas päätti yhtyä anomukseen ja esitti koko Säämingin liittämistä kaupunkiin. Valtuustossa korostettiin kuntien yhteistyön ja sovinnollisen ratkaisun tärkeyttä, sillä hätäisellä pakkoratkaisulla luotaisiin vain uusia ongelmia. Lisäksi koko talousalueen hyöty oli otettava huomioon. Kunnallisen jaotuksen muutos aiottiin toteuttaa vuoden 1969 alussa.

Tammikuussa 1972 esitti kaupunginhallitus kaupunginjohtaja Tauno Pulkin aloitteesta Säämingin kunnanhallitukselle, että asetettaisiin yhteinen toimikunta tutkimaan alueliitokseen liittyviä taloudellisia ja hallinnollisia kysymyksiä. Lähtökohtana oli, että kehitys vie kuntien yhtymiseen ja ainakin yhteistyön suuntaviivat vallitsevien kuntarajojen puitteissa olisi selvitettävä. Savonlinnan ja Säämingin yhteistoimikunnan maaliskuussa 1972 valmistuneen suunnitelman mukaan Savonlinna ja Sääminki yhdessä anoisivat liitosta vuoden 1973 alusta. Säämingin itäiset ja eteläiset kylät liitettäisiin niiden toivomuksesta Punkaharjuun. Liitosajankohtaa pidettiin edullisena, koska kunnallisvaalit oli järjestettävä syksyllä 1972. Savonlinnan kaupungin piti sitoutua mm. siihen, että koko alueen väestön kunnallisia palveluja kehitettäisiin tasapuolisesti ja otettaisiin huomioon niin haja­asutusalueen kuin keskustankin erityistarpeet. Jo aikaisemmin oli valmistunut Savonlinnan ja Säämingin viemäröinnin yleissuunnitelma. Myös kouluasioita oli selvitetty yhdessä ja kuntien palotoimi oli ollut jo pitkään yhteinen.

Säämingin keskustapuoluelaiset, joilla oli vankka asema kunnassa, asettivat alueliitoksen ehdoksi kansanäänestyksen järjestämisen. Kokoomuslaiset, jotka myös vastustivat liitosta, asettuivat kansanäänestyksen kannalle, mutta alueliitosta kannattaneet sosiaalidemokraatit, kansandemokraatit ja liberaalit pitivät sen järjestämistä turhana. Säämingin valtuusto hyväksyi alueliitoksen 29.4.1972 yhden äänen enemmistöllä (16–15). Kymmenen sosiaalidemokraattia, kaikki kolme kansandemokraattia, liberaalien kahden hengen valtuustoryhmä sekä yksi keskustapuoluelainen kannatti liittymistä. Vastustajat keräsivät riveihinsä yksitoista keskustalaista, kummatkin kokoomuslaiset, yhden sosiaalidemokraatin sekä maaseudun puolueen ainoan valtuutetun.302

Alueliitos ei muuttanut poliittisia voimasuhteita merkittävästi. Taloudellinenkin vaikutus oli vähäinen. “Se oli kauaskantoinen päätös. Savonlinna saarillaan oli pienellä alueella Säämingin keskellä. Säämingillä taas ei ollut kuntakeskusta, vaan kunnantalo oli kaupungissa. Ajan henki oli, että maaseudulta on pakko lähteä, eikä sinne olisi jäänyt elinvoimaa’: muisteli myöhemmin kuntaliitoksen primus motor, Säämingin valtuuston sosiaalidemokraattinen puheenjohtaja Mauno Auvinen.303

Monille sääminkiläisille vanhan ja kunniakkaan historian omanneen emäpitäjän liittäminen sen sisälle kasvaneeseen kaupunkiin oli kova pala nieltäväksi. Tunneseikat nousivat järkisyiden edelle. “Mustiin hautajaispukuihin sonnustautuneina saapuivat Säämingin Moinsalmen kylän asukkaat kuntaliitosjuhlaan kylänsä kansakoululle. Moinsalmen surujuhla oli yksi Säämingin kunnan järjestämästä kuudesta tilaisuudesta, joissa muisteltiin vanhaa pitäjää sen liittyessä Savonlinnaan.”304

Mikkelin seudun kivulias yhdistyminen

Mikkelin kaupungin ja Mikkelin maalaiskunnan välillä on lähes koko sodanjälkeisen ajan käyty keskustelua kaupungin ja maalaiskunnan rajoista ja alueliitoksista. Kuntaliitosasia oli ajoittain käsiteltävänä kaupunginvaltuustossa 1960-luvun puolivälistä alkaen kaupungin maapinta-alan vähyyden takia. Kaupunki ei kyennyt kasvamaan, kun tarjottavana ei ollut toimintoihin sopivia alueita.

Keväällä 1968 lääninhallitus päätyi kannattamaan Anttolan ja Mikkelin maalaiskunnan liittämistä Mikkelin kaupunkiin. Vaikka maalaiskunta kieltäytyi kuntaliitoskeskusteluista, kaupunginjohtaja Ensio Häyrinen tiedusteli Anttolan halua jatkaa neuvotteluja vielä helmikuussa 1969. Valtuusto päätti äänestäen jättää neuvottelut, koska maalaiskunta ei tullut mukaan. Mikkelin kaupunki oli jo 1800-luvun lopulta lähtien hankkinut lisäalueita maalaiskunnan puolelta. Suurin liitos toteutettiin vuonna 1931, jolloin kaupungin esikaupunkialueiksi muodostuneet Lahemäki ja Emola liitettiin kaupunkiin. Liitos kasvatti Mikkelin kaupungin alueen lähes kolmikertaiseksi. Asukkaita siirretyllä alueella oli 3 469.305

Mikkelin kaupungin aloitteesta 1970-luvulla pyrittiin kahdesti saamaan aikaan vapaaehtoista kuntaliitosta Mikkelin maalaiskunnan ja Anttolan kunnan kanssa. Ensimmäinen kuntaliitostoimikunta asetettiin vuonna 1973 ja toinen vuonna 1977. Kaupunginvaltuustossa 5.3.1979 käsiteltiin kuntaliitosselvitystä ja Itä-Suomen instituutin laatimaa toteutettujen kuntaliitosten seurantatutkimusta. Niiden todettiin tukevan kuntaliitosta. Kaupunginvaltuusto päätti kokouksessaan 7.5.1979, että kuntaliitos tulisi toteuttaa 1.1.1981. Mikkelin maalaiskunnan selkeän kielteisen kannan takia toimikunta joutui toteamaan vuonna 1979 vapaaehtoisen kuntaliitoshankkeen rauenneeksi.306

Mikkelin kaupungin kannalta kuntaliitosasiaa oli tärkeää saada eteenpäin huolimatta sitä kohtaan maalaiskunnassa tunnetusta vastustuksesta. Mikkelin kaupungin aseman vahvistamista läänin keskuksena oli Etelä-Savon seutukaavaliiton ja lääninhallituksen toimesta pidetty tärkeänä kehittämistavoitteena. Perusteet kuntajaon muuttamiseksi Mikkelin alueella olivat siten hyvin vahvat.

Kaupunginvaltuusto päätti kokouksessaan 8.10.1979 esittää valtioneuvostolle kaupungin ja maalaiskunnan yhdistämistä. Esityksen mukaan Anttola voitiin liittää uuteen kuntaan, mikäli valtioneuvosto katsoisi yleisen edun sitä vaativan.307 Yhteisvoimin-lehti kuvasi esitystä ja syntynyttä tilannetta “pakkonaimiseksi, jossa tunteet riehuvat kuumina, herjat sinkoilevat, lakeja luetaan yks oikein, kaks nurin, aina sen mukaan kun tuntuu”. Anttolan kuntaa tässä liitossa ei kaivattu, mutta “jos kaupunki saa morsiamensa, maalaiskunnan, pikkusisko Anttola seuraa automaattisesti mukana, myötäjäisinä”.

Virallisen vastustuksen ohella maalaiskunnan kansalaiset keräsivät kapina-adressin, johon tuli noin 4 000 nimeä. Se oli paljon 12 000 asukkaan kunnassa, kun mukaan pyydettiin vain 18 vuotta täyttäneitä eli äänestysikäisiä.308 Valtioneuvosto hylkäsikin esityksen 3.6.1982. Välittömästi tämän jälkeen kaupunki ilmoitti sisäministeriölle olevansa valmis myös mahdolliseen osaliitokseen. Neuvotteluja käytiin kolmesta erilaisesta vaihtoehdosta: kuntajako pidetään ennallaan, kokoliitos molempien kuntien kanssa tai osaliitos. Seuraavana vuonna kaupunki ja maalaiskunta asettivat yhteisen neuvottelukunnan selvittämään mahdollisuuksia vapaaehtoiselle kuntajaon muuttamiselle.

Mikkelin kaupunginvaltuusto hyväksyi 9.1.1984 neuvottelukunnan laatiman sopimuksen ja siihen sisältyvän taloudellisen selvityksen. Mikkelin maalaiskunnan myös hyväksyttyä sopimuksen valtioneuvosto katsoi olevan lainmukaiset edellytykset osaliitokselle ja päätti 25.4.1984 kuntajaon muuttamisesta. Päätös tuli voimaan vuoden 1985 alusta. Osaliitoksen myötä Mikkelin kaupungin pinta-ala laajeni lähes kolminkertaiseksi ja asukasluku kasvoi yli 2 000 hengellä. Kaupunkiin liitettävät alueet olivat pääosin kaupungin pohjoispuolisia alueita, joissa oli vähän asukkaita. Kaupungin maa-ala oli nyt 88,6 km2 ja asukasluku 31 442. Kaupunki maksoi sille siirtyvän omaisuuden korvauksena maalaiskunnalle 28 miljoonaa markkaa ja otti vastatakseen liitosalueen kunnallistekniikkaan ja muuhun toimintaan liittyviä lainoja noin 5 miljoonaa markkaa.309

Kuntaliitoskysymys jäi osaliitoksen myötä joksikin ajaksi taka-alalle, kun kaupunki pystyi laajentumaan uusille alueille. Asia tuli kuitenkin esille jatkuvasti, ja maalaiskunnassa mielipiteet muuttuivat hitaasti liitosasialle myönteisemmiksi. Valtionosuuksien pieneneminen ja keskittämisen tehokkuusajattelu tuli myös kunnallishallintoon, kun kunnallistalous oli useissa alueen kunnissa vaikeuksissa.

Mikkelin ja sen lähikuntien työlle oli leimallista vuonna 1997 voimakas seudullisen yhteistyön korostaminen. Seutuselvitystyön pohjalta jatkettiin työtä uuden kunnan muodostamiseksi Anttolasta, Hirvensalmesta, Mikkelin kaupungista, Mikkelin maalaiskunnasta ja Ristiinasta. Uuden kunnan tavoitteeksi asetettiin Mikkelin seudun kehityksen vahvistaminen, jolla turvataan asukkaiden hyvinvointi ja peruspalvelut, elinkeinoelämän kehittäminen sekä talouden ja ympäristöasioiden tasapainoinen kehittäminen uuden kunnan kaikissa osissa. Kaupunki pyrki toimillaan aktiivisesti edistämää uuden kunnan syntymistä. Keskustelun käynnisti ja aloitteen teki kuitenkin Mikkelin maalaiskunnan kunnallishallinnossa useita vuosikymmeniä toiminut maakuntasihteeri Markku Aholainen (sdp). Valtio kannusti kuntia liitoksiin tarjoamalla kunnille rahallista avustusta. Tämä selittää osaltaan Mikkelin seudun vihdoin toteutuneen kuntaliitoksen.

Loppusuoralle uuden kunnan synnyttämisessä tulivat Anttola, Mikkelin maalaiskunta ja Mikkelin kaupunki.310 Uuden kunnan muodostamiseen tähdännyt valmistelu ja suunnittelu saatiin valmiiksi vuonna 1998, mutta kunnallisvaltuustojen päätökset tehtiin vuonna 1999 jokaisessa kunnassa tehdyn neuvoa-antavan kansanäänestyksen antamien ohjeiden mukaisesti. Anttolassa ja Mikkelissä kansanäänestyksen tulos oli selvä liitoksen puolesta, mutta maalaiskunnassa äänet menivät melko tasan. Kunnanvaltuusto teki myönteisen päätöksen äänestyksen jälkeen. Päätösten jälkeen valtioneuvosto teki 10.6.1999 päätöksen uudesta kunnasta, jonka nimi oli Mikkeli, ja liitos astui voimaan 1.1.2001. Uuden kunnan asukas luvuksi tuli noin 47 000 henkeä ja pinta-alaksi 1 622 km2. Vuosikymmeniä kestänyt, kivulias yhdistyminen oli vihdoin toteutunut, ja Mikkeli uuden suurläänin pääkaupunkina oli saanut arvoisensa puitteet.311

Kokonaisuudessaan Savon kaupungit korostivat kuntaliitoksien välttämättömyyttä alueen kehittämistarpeisiin vedoten ja maalaiskunnat vastustivat kuntaliitoksia vetoamalla siihen, että kaupunki ja maaseutu eroavat toisistaan liikaa sosiaalisina yhdyskuntina. Kuntaliitoksiin päädyttiin yleensä näennäisesti vapaaehtoisesti, mutta käytännössä pakon sanelemina, kun toisena vaihtoehtona oli koko kunnan lakkauttaminen ja jakaminen lähikuntien kesken. Väestön halu oman kunnan liittämiseen oli kauttaaltaan laimeaa tai kielteistä. Pääsääntöisesti kannanottojen voi katsoa määräytyneen pikemminkin tunnetekijöistä kuin minkäänlaisista tarve- tai hyötylaskelmista. Yleisesti oltiin sitä mieltä, että kuntaliitokset merkitsisivät kunnan kehityksen pysähtymistä tai jopa taantumista, yhdyskuntarakenteen hajoamista ja työpaikkojen menetyksiä. Kuntaliitosten vieroksunnalla voi nähdä olevan yhteyden paikallishallinnon perimmäisten arvojen puolustukseen. Yhteenliittymät koetaan loukkaavina paikallista identiteettiä, itsemääräämisoikeutta, päätöksenteon läheisyyttä ja viime kädessä koko paikallishallinnon ideaa kohtaan. Totta on ainakin toinen puoli, sillä keskeinen piirre Savossa toteutuneissa kuntaliitoksissa oli keskusalueiden – Iisalmen, Kuopion, Mikkelin ja Savonlinnan – vahvistaminen.

Yleinen taloudellinen taantuma tunkeutui 2000-luvun alussa kuntien budjetteihin. Samaan aikaan kun kuntien velvoitteita entisestään lisättiin, verotulot hiipuivat. Veroprosenttia jouduttiin nostamaan lähes samaan tapaan kuin 1990-luvun alun pahimpina lamavuosina. Näissä paineissa kasvoi uudelleen kuntien ja kuntalaisten kiinnostus kuntien yhdistämiseen ja yhteistoimintoihin. Valtio kannusti kuntia liitoksiin tarjoamalla kunnille rahallista avustusta.

Kuntaliitosasiassa on menossa toinen kierros. Jäppilän, Pieksämäen maalaiskunnan ja Virtasalmen liitos toteutui vuoden 2004 alusta, jolloin aloitti toimintansa uusi Pieksänmaan kunta. Kuntaliitos sinetöitiin näiden kolmen kunnan valtuustoissa 17.2.2003. Historiallinen päätös syntyi nopeasti ja melko sopuisasti, tosin Jäppilässä osa valtuutetuista arvosteli kuntaliitoskäsittelyn nopeaa aikataulua ja Pieksämäen maalaiskunnassa kritisoitiin Pieksänmaa­nimeä.

Kuopion ja Nilsiän yhdentyminen sammui Nilsiän vastustukseen ennen kuin sitä ehdittiin viedä virallisesti päätettäväksi. Syyt olivat perin tutut. Monet nilsiäläiset pelkäsivät, että liittyminen Kuopioon olisi kuolinisku Nilsiälle ja nilsiäläisyydelle. Sen sijaan Kuopion ja Vehmersalmen välillä neuvottelut johtivat liitokseen 1.1.2005 lukien.312

KUNTAMUOTOJEN MUUTOKSET SAVOSSA

Savossa oli sotien jälkeen neljä kaupunkia, kaksi kauppalaa ja joukko maalaiskuntia. Uusia kaupunkeja ei perustettu lähes kahteen vuosikymmeneen, koska lainsäädäntö teki kuntamuodon muuttamisen kovin mutkikkaaksi ja yhteisön tullessa kaupungiksi sen rasitukset kasvoivat suuresti. Kaupungille asetettiin taloudellisten rasitusten ohella joukko erityisiä hallinnollisia vaatimuksia: kaupungilla tuli olla raastuvanoikeus ja maistraatti ja sen tuli pitää yllä omaa poliisilaitosta. Muidenkaan palvelujen järjestämisessä valtio ei avustanut kaupunkikuntia samalla tavoin kuin maalaiskuntia, mistä johtuen kaupungin taloudelliset rasitteet kasvoivat suuremmiksi kuin maalaiskuntien. Tämän vuoksi Suomeen ei syntynyt yhtään uutta kaupunkia vuosina 1906–1959. Lahden kauppalasta tehtiin kaupunki loppuvuodesta 1905, ja seuraavat uudet kaupungit syntyivät vuoden 1960 alusta lainsäädännön muututtua. Tuolloin kaupunkikuntamuodon saivat Rovaniemi, Kouvola, Seinäjoki, Salo, Hyvinkää ja Riihimäki.313

Sodan jälkeen kauppaloita perustettiin yhä vilkkaasti, ja Suomeen syntyi 27 uutta kauppalaa vuosina 1945–1975. Monessa tapauksessa kauppalan katsottiin olevan taajaman ja kaupungin välimuoto. Kuntamuotona kauppala oli voimassa aina vuoden 1976 kunnallislakiin asti. Tällöin kauppalamuotoisista kunnista luovuttiin ja ne muutettiin kaupungeiksi. Savoon perustettiin sotien jälkeen vain yksi kauppala, ja tämä ainoa oli Suonenjoki, jonka kuntamuoto muuttui vuonna 1967. Tie oli kuitenkin pitkä ja kivinen. Suonenjoella ensimmäinen yritys kuntamuodon muuttamiseksi tehtiin 3.9.1938, mikä hanke kaatui kunnanvaltuuston kielteiseen kantaan: Suonenjoen kauppalan perustaminen kirkonkylään ei ollut toteutettavissa “ilman huomattavia haittoja ja taloudellisia vaikeuksia”. Toisen kerran Suonenjoen kauppalan perustamista esitettiin vuonna 1948, mutta äänin 21–6 kunnanvaltuusto torjui ehdotuksen. Kolmas kerta vihdoin toden sanoi. Kauppalaksi tulo tapahtui ehdottomasti liian myöhään. Kehitys oli polkenut vuosikymmeniä paikallaan. Yhtenä syynä oli isännän puuttuminen talosta. Suonenjoki sai koko maalaiskunta-ajan tulla toimeen ilman kunnan johtajaa.314

Taloudelliset syyt estivät kauppaloiden kehityksen kaupungeiksi aina 1950-luvun lopulle saakka. Kun uusia kaupunkeja ei syntynyt ja kauppaloiden lukumäärä samaan aikaan kasvoi, valtiovalta ryhtyi poistamaan taloudellisia esteitä kaupungiksi tulon tieltä. Vuonna 1958 säädettiin joukko lakeja, joiden vaikutuksesta uusien kaupunkien ei enää tarvinnut perustaa omaa raastuvanoikeutta, vaan ne saattoivat jättäytyä kihlakunnanoikeuden tuomiovallan alle. Maistraattiakaan ei enää vaadittu, vaan sen sijalle voitiin perustaa keveämpi järjestysoikeus. Ulosottotoimen ja vankilan kustannuksista tuli vastaamaan valtio samoin kuin poliisilaitoksen menoistakin ensimmäisen 20 vuoden ajan. Valtionosuudet kansakoulumenoista määrättiin pysyvästi samalle tasolle kuin kauppaloissakin. Näiden taloudellisten huojennusten johdosta uusien kaupunkien perustaminen alkoi vilkkaana, ja Suomen kaupunkien lukumäärä kohosi vuosina 1960–1974 kahdellakymmenelläkahdeksalla.315 Näiden joukossa oli kaksi uutta savolaista kaupunkia: Pieksämäki ja Varkaus. Molemmista tuli kaupunkeja vuonna 1962.

Seuraava kaupunki syntyi vuonna 1977, kun lainsäädännön uudistumisen myötä kaikki kauppalat muutettiin kuntamuodoltaan kaupungeiksi. Tällöin oli vuorossa Suonenjoki. Samalla maalaiskunnan nimitys muuttui “muuksi kunnaksi”. Sekaannusten välttämiseksi Suomessa on kuitenkin kuntia, joiden nimessä esiintyy sana “kunta” tai “maalaiskunta”, esimerkiksi Pieksämäen maalaiskunta erotukseksi Pieksämäestä. Vuoden 1993 alusta lukien Kiuruvesi sai kaupunkioikeudet.

Vuoden 1995 kunnallislailla luovuttiin kahdesta kuntamuodosta, kunnan ja kaupungin raja hävisi. Lain perusteella kunnan muuttamiseen kaupungiksi riitti valtuuston päätös, mikäli se katsoi kunnan täyttävän kaupunkimaiselle yhdyskunnalle asetettavat vaatimukset. Uuden lain suomaa oikeutta käyttivät vuonna 1998 hyödykseen Nilsiä ja Juankoski. Näin Savon maakunnassa oli uudelle vuosituhannelle siirryttäessä kaikkiaan kymmenen kaupunkia.

KUNTIEN TALOUS

Kunnallistalous paisuu

Kunnallistalouden tarkastelu rajoittuu pääasiassa vain eurojen tarkasteluun. Palvelujen määrän, laadun ja kustannusten tarkastelu on jäänyt toissijaiseksi. Siihen ei tilastointi ole antanut mahdollisuuksia. Tämän olennaisen puutteen paikkaamiseksi on vertailtu eri toimintoihin käytettyjä euroja esimerkiksi asukaslukuun suhteutettuna. Tällainen luku ei luonnollisestikaan kerro miten paljon ja millaisia palveluja kuntalainen on saanut. Suuret terveysmenot asukasta kohti eivät takaa hyviä terveyspalveluja, eivätkä pienten terveysmenojen kunnan terveyspalvelut ole välttämättä huonoja.

Vertailun lisäämiseksi luvut suhteutetaan usein asukaslukuun. Jos perustana ovat pelkät euroluvut, vaikuttaa lukusarjaan merkittävästi asukasluvun kehitys. Tämän takia on tarpeen esittää menojen kehitys kahdella tavalla: muutos euroina ja eurot asukaslukuun suhteutettuina. Kyseisten vuosien luvut muutetaan vertailukelpoisiksi vuoden 2001 rahanarvoon käyttämällä elinkustannusindeksiä.

Sodan jälkeen alkoi Savon kuntien talouden nopea laajeneminen. Lainsäädäntö velvoitti kunnat uusiin tehtäviin. Valtio ohjasi kuntien toimintaa sekä lakien että valtionapujen avulla. Kunnan panos oli keskeinen hyvinvointivaltion rakentamisessa. Se tuotti hyvinvointipalvelut, joita valtio rahoitti ja joiden tuottamista se ohjasi. Erityisen nopeasti kuntien talous laajeni 1970-luvulla ja myös 1980-luvun alkupuolella ns. valtavauudistukseen liittyen.

Kun Kuopion kaupungin kunnallishallinnon menot vuonna 1950 olivat 694 euroa kaupungin asukasta kohti, vuonna 2000 ne kohosivat jo 4 210 euroon. Summat on muutettu vuoden 2001 euroiksi, ja rahanarvon muutos on siten eliminoitu laskelmasta. Asukasta kohti lasketut menot olivat kasvaneet yli 6-kertaisiksi viiden vuosikymmenen aikana. Koko maakunnan mitassa mullistus on ollut vielä paljon voimakkaampi. Koko Savossa kuntien kunnallishallinnon reaaliarvoiset menot asukasta kohti ovat samana aikana 19-kertaistuneet: Vuonna 1950 kaikkien alueen kuntien menot olivat vuoden 2001 rahassa 217 euroa ja vuonna 2000 jo 4 152 euroa.

Savon kuntien menot kasvoivat vuodesta 1950 vuoteen 1970 154 miljoonasta eurosta 604 miljoonaan euroon. Vuonna 1990 menot olivat kivunneet jo 2129 miljoonaan euroon. Tämän jälkeen näkyykin syvän laman vaikutus selvästi, sillä vuonna 2000 menot olivat kaikkiaan 1 712 miljoonaa euroa. Viidenkymmenen vuoden aikana menojen reaalinen, todellinen lisäys oli 11,1-kertainen. Väestöllisesti taantuvassa maakunnassa asukasta kohti laskettu kasvu oli suurempi kuin absoluuttinen kasvu. Luvut kuvastavat hyvin niitä muutoksia, joita Savo osana Suomea oli kokenut, ja sitä, kuinka suuria paineita rakentaminen ja erityisesti sivistys- ja sosiaalitointa sekä terveydenhoitoa koskeva lainsäädäntö olivat luoneet kunnallistaloudelle.

Koko maakuntaa ajatellen kunnallistalouden reaaliarvo kasvoi 1950- ja 1960-luvuilla 3,9-kertaiseksi, kun esimerkiksi Keski-Suomessa se kasvoi samaan aikaan 3,5-kertaiseksi. Kehitys oli hieman hitaampaa vuosina 1970–1990. Kunnallistalouden volyymi kasvoi mainittuna aikana 3,6-kertaiseksi, kun Keski-Suomessa kasvu oli 3,8-kertainen. Väestökato näkyi absoluuttisessa kasvussa, sillä menot asukasta kohti kasvoivat Savossa kyseisellä ajanjaksolla 4,4-kertaisiksi.316

Kehitys oli varsin tasaista kaikissa kunnissa, sillä talouden kasvun perustana ei enää ollut niinkään kunnan halu kehittää palveluitaan, vaan lainsäädännön velvoitteet, jotka kohtasivat kaikkia kuntia suhteellisesti samalla tavoin. Selkeästi voimakkainta kasvu oli Juankoskella, jonka kunnallistalous kasvoi 5,7-kertaiseksi. Lähinnä seurasi Siilinjärvi, jossa kasvu oli 5,4- kertainen. Juankoskella talouden kasvua edisti kuntaliitos, jossa siihen liitettiin Muuruvesi ja Säyneinen. Siilinjärvellä ei tapahtunut tällaista taloudellisen perustan muuttumista. Sen sijaan Siilinjärven syntyvyys ja muuttoliike olivat olleet selvästi myönteisempiä kuin Kuopion läänin muissa kunnissa. Myös Siilinjärven työllisyystilanne ja asumistaso todettiin 1980-luvun puolivälissä läänin parhaiksi. Kunnan edullinen sijainti hyvien liikenneyhteyksien varrella sekä omien luonnonvarojen tehokas käyttö ja jatkojalostaminen samoin kuin suurten kuntainliittojen sijainti Siilinjärvellä ovat tehneet mahdolliseksi kunnan nopean kehityksen.317

Muut taloudeltaan nopean kasvun kunnat nelinkertaistivat taloudellisen liikkuma-alansa. Tällaisia kuntia olivat Iisalmi, Kuopio, Mikkeli, Savonlinna, Joroinen ja Kangaslampi. Vähäisin kunnallistalouden kasvu oli 1970- ja 1980-luvuilla Tervossa, jossa kunnallistalous kasvoi reaaliarvoltaan vain 2,2-kertaiseksi. Kunta kuului Savon heikoiten kehittyneisiin kuntiin. Se oli myös yksi maakunnan vanhusvoittoisimmista kunnista. Hitaan kasvun kuntia olivat myös Juva, Mäntyharju ja Puumala.318

Asukaslukuun suhteutettuna taloudellinen kasvu oli savolaisittain mittavaa, jos kunnallistalouden volyymi oli 1990-luvun alussa 6-kertainen verrattuna tilanteeseen 1970-luvun alussa. Tässä suhteessa voimakkaan kasvun kuntia olivat Mikkeli, Rautavaara ja Kuopio. Rautavaaran kohdalla 1990 oli poikkeuksellinen vuosi, sillä kunta investoi voimakkaasti mm. kunnanviraston rakentamiseen. Samalla velanotto nousi huomattavan korkealle tasolle. Hitaan kasvun kuntia olivat ne, joiden menojen reaaliarvon kasvu jäi alle 3,8-kertaiseksi. Tällaisia kuntia olivat Jäppilä, Lapinlahti, Kerimäki ja Ristiina.

Menot kasvavat ja menotalouden painopiste muuttuu

Samalla kun kunnan menot ovat kasvaneet, menojen painopiste on muuttunut vuosikymmenien kuluessa kuntalaisten tarpeiden ja yhteiskunnallisten olosuhteiden vaatimusten mukaan. Seuraavassa tarkastelussa kantavuodeksi on valittu vuosi 1950, jolloin kaikki Savon 55 kuntaa olivat olemassa: kaikki kunnat olivat itsenäistyneet eikä yhtään kuntaa ollut vielä liitetty muihin kuntiin. Kunnallistalouskin oli vuonna 1950 jo melko kehittynyt ja tasaantunut, vaikka joissakin kunnissa vielä tällöin vanhakantainen suurelta osin luottamusmieshallintoon perustuva hallintomalli oli edelleen käytössä. Viimeiseksi tarkasteluvuodeksi on valittu vuosi 1990, sillä verotusta uudistettiin vuonna 1993. Samana vuonna myös talouden toiminnan tilastointia muutettiin perusteellisesti. Uusi kirjanpitojärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1997. Näiden uudistusten vuoksi kuntien meno- ja tulotiedot eivät ole vertailukelpoisia ennen uudistusta laadittujen taloustilastotietojen kanssa. Niinpä vuosien 1990–2000 Savon kunnallistaloutta tarkastellaan omassa luvussaan.319

Savon kuntien menotaloudessa ylivoimaisesti merkittävin menoerä olivat vuonna 1950 pääomamenot, joihin kuuluvat merkittävimpinä erinä investoinnit uusiin rakennuksiin ja vanhojen vakautettujen lainojen lyhennykset. Rakennuspuolella sotienjälkeinen aika oli vilkasta kansakoulujen rakennuskautta, kun asutustoiminta loi uusia asutusalueita ja kun maaseudunkin väestö kasvoi. Pohjois-Savossa oli meneillään laaja maakunnan sähköistäminen, joka vaati paljon varoja. (Savon kuntien meno­ talouden rakenne menoluokittain vuonna 1950, ks. liite 3)

Vuonna 1950 Savon kunnissa pääomamenojen osuus koko kunnallisista menoista oli 29 %, mitä on pidettävä korkeana. Jäppilä oli tässä suhteessa kaikkein aktiivisin, ja kunnan taloudessa pääomamenojen osuus kohosi peräti 59 %: iin, mitä on pidettävä todella korkeana tasona. Myös Rantasalmen, Rautavaaran ja Säyneisen pääomamenojen osuus kaikista menoista oli yli puolet. Suhteellisesti vähimmällä pääomamenoistaan selvisi ylivoimaisesti Pertunmaan kunta, jossa tämän sektorin osuus kokonaismenoista jäi alle 3 %:iin. Karttula, Muuruvesi ja Vehmersalmi olivat kuntia, joissa näiden menojen osuus kokonaismenoista jäi alle 15 %:iin.

Toiseksi tärkeimmän menoryhmän muodosti 1950 edelleen vanhastaan tärkeä sivistystoimi. Sen osuus maakunnan kunnallisista menoista oli 26,3 %. Tämä toimiala oli erityisen raskas pienille kunnille, sillä Pertunmaalla, Tervossa, Vehmersalmella ja Virtasalmella näiden menojen osuus ylitti 40 %:n rajan. Alueellisesti pienissä ja tiheimmin asutuissa kunnissa sivistystoimen menot jäivät selvästi vähäisemmiksi kuin maakunnassa keskimäärin. Alhaisimmillaan tämän sektorin osuus kunnan menoista oli 7–11 %:n luokkaa, millä tasolla se oli vuonna 1950 Savonlinnassa (7,3 %) ja Iisalmen kaupungissa (11,0 %).

Sosiaalitoimen menot koko maakunnassa olivat vuonna 1950 reilut 11 % kuntien kaikista menoista. Korkeimmillaan sosiaalitoimen osuus kunnan menoista oli 20–25 %:n luokkaa, ja tälle tasolle toimialan osuus kohosi vuonna 1950 Pertunmaalla (25 %), Karttulassa (22 %), Hirvensalmella (21 %) ja Säämingissä (20 %). Matalimmillaan sosiaalitoimen osuus oli 4–6 % kunnallisesta menotaloudesta. Suhteellisesti vähimmällä toimialasta selvisivät Jäppilä (4 %), Savonlinna (4 %) ja Pieksämäen kauppala (5 %).

Kolmas perinteisesti merkittävä kunnallisen toiminnan ala oli terveydenhoito. Sen osuus kunnan menotaloudesta oli vuonna 1950 6 %:n luokkaa. Tämänkin toimialan sisällä oli suuria kuntien välisiä eroja: korkeimmillaan terveydenhuollon osuus kunnan menotaloudesta oli 13–14 %:n tasolla ja alhaisimmillaan 2–3 %:n tasolla. Merkittävimmässä asemassa terveydenhuolto oli Puumalassa ja Keiteleellä, joissa kummassakin tähän toimialaan käytettiin vajaat 14 % kunnan menoista. Vähimmällä terveydenhoitovelvoitteistaan selvisivät Punkaharju, Savonranta, Rautavaara ja Tuusniemi, joissa tämän toimialan osuus kunnallistaloudesta oli 2–3 %.

Kuntien hallinnon kehittäminen ja kunnan palkatun henkilökunnan lukumäärän lisääminen kohottivat kunnallisen keskushallinnon kustannuksia. Tämä toimialan menot olivat reilut 6 % kuntien kaikista menoista. Kuitenkaan kunnallinen hallinto ei ollut merkittävä menoerä kunnallistaloudessa.

Euromääräisesti kunnalliset menot asukasta kohti olivat vuonna 1950 selkeästi suurimmat Savonlinnassa, jossa ne kohosivat 1 054 euroon (vuoden 2001 taso). Sotien jälkeen Savonlinnassa koettiin ennennäkemätön rakennuskausi. Lisäksi kaupungissa toteutettiin suuritöinen ja kallis vesijohto- ja viemäriverkoston rakentaminen, mikä luonnollisesti kasvatti menotaloutta.320 Mikkelissä ja Kuopiossa menot asukasta kohti olivat vajaat 640 euroa, ja Iisalmessa 634 euroa. Koko maakunnassa kuntien menot asukasta kohti olivat 217 euroa, ja vähimmällä kunnallisista velvollisuuksista selvittiin Pertunmaalla, jossa kunnan menot asukasta kohti olivat vain 140 euroa eli vähemmän kuin seitsemäsosa siitä, mitä ne olivat Savonlinnassa. Asukasta kohti laskettujen menojen määrä vaihtelee suuresti sen mukaan, kuinka paljon kyseisenä vuonna kunnalla on pääomamenoja. Niinpä Pertunmaalla pääomamenojen osuus vuonna 1950 oli vain 2,7 %, kun Savonlinnassa niiden osuus oli lähes 50 %.

Pääomamenojen osuus kunnan menotaloudesta oli 1970-luvulle tultaessa merkittävästi vähäisempi kuin se oli ollut kahta vuosikymmentä aikaisemmin. Rakennustoiminta oli vähentynyt, kun kunnalliset toiminnat oli saatu sijoitetuksi valmistuneisiin tiloihin. Uudisrakennusta voitiin tässä vaiheessa tehdä harkiten ja sitä mukaa kuin varat antoivat siihen mahdollisuuden eikä mihinkään välttämättömiin toimiin jouduttu. (Savon kuntien menotalouden rakenne menoluokittain vuonna 1970, ks. liite 4)

Pääomamenot muodostivat kuitenkin toiseksi suurimman menoerän koko maakunnan kunnallistaloudessa niiden osuuden kohotessa vajaaseen 26 %:iin kaikista menoista. Suurimmillaan pääomamenojen osuus oli Kuopiossa, Mikkelissä ja Siilinjärvellä, joissa tämä menoluokka käsitti yli kolmanneksen kunnan kaikista menoista. Vähimmällä selvisivät Kangaslampi ja Säyneinen, joissa pääomamenoiksi luokiteltiin alle 5 % kunnan menoista. Selvästi voidaan havaita, että kaupunkien investointitoiminta on ollut suhteellisesti vilkkaampaa kuin maalaiskuntien.

Sivistystoimen osuus kunnallisista menoista oli 27 %, eli jonkin verran enemmän kuin pääomamenojen osuus. Suurimmillaan sivistyshallinnon osuus oli yli 40 % kunnan kaikista menoista, ja kunnat, joissa osuus nousi näin korkeaksi, olivat Rautavaara (47 %), Säyneinen (46 %), Enonkoski (43 %) ja Pielavesi (43 %). Tämä toimiala rasitti ennen muuta pienten ja keskisuurten kuntien taloutta. Pienessä maalaiskunnassa menoluokan sisältö muodostui valtaosaltaan kansakoululaitoksen ja kunnankirjaston ylläpidosta. Vähimmällä sivistystoimen menoista selvisi Mikkeli, jossa tämän toimialan osuus menoista jäi vajaaseen 16 %:iin. Lähinnä sitä seurasi Kuopio, jossa tämän sektorin osuus menoista oli 20 %.

Terveydenhoito oli monipuolistunut ja kehittynyt ja sen kustannukset olivat kohonneet selvästi nopeammin kuin kunnallistalouden koko volyymi, ja niinpä toimialan osuus koko kunnallisesta menotaloudesta oli jo 12,7 % eli yli kaksinkertainen verrattuna aikaan kaksi vuosikymmentä aikaisemmin. Se oli myös ohittanut sosiaalitoimen taloudellisessa merkittävyydessä.

Terveydenhoidon merkitys kunnallistaloudessa oli suurin Jäppilässä, Leppävirralla ja Hirvensalmella, joissa sen osuus kunnallisesta menotaloudesta kohosi yli 20 %:n. Vähimmillään sen osuus oli edelleen alle 10 %, ja tälle tasolle pääsivät Savonlinna (9 %), Iisalmi (9 %) ja Pieksämäki (9 %). Kuopiossa terveydenhoidon kustannukset verottivat kaupungin menotaloutta 10 %:n verran, mikä myös merkittävästi laski koko maakunnan keskiarvoa, koska Kuopion asema maakunnan kunnallistaloudessa oli painoarvoltaan niin suuri.

Sosiaalitoimen osuus menotaloudesta oli sekin kasvanut verrattuna edelliseen tarkastelujaksoon, mutta kasvu oli selvästi hitaampaa kuin terveydenhoidon alalla. Sosiaalitoimen osuus kunnallisessa menotaloudessa oli pienempi kuin terveydenhoidon osuus, kun se vuonna 1970 oli vajaat 12 %. Korkeimmillaan sosiaalitoimen osuus kunnan menoista oli Kangaslammilla, Anttolassa, Virtasalmella ja Karttulassa, joissa se oli yli 20 %. Joissakin kunnissa sosiaalitoimen osuus jäi selvästi alle 10 %:n. Tällaisia kuntia olivat Mikkeli ja Varkaus (8 % molemmissa).

Yleisten töiden merkitys kunnallistaloudessa oli selvästi vähentynyt kunnanteiden jouduttua valtion hoitoon ja rakennettavaksi. Kun vuonna 1950 tämän menoluokan osuus kuntien menotaloudessa oli Savossa ollut runsaat 8 %, se oli vuonna 1970 enää 5 %. Kunnissa, joissa taajama­aste oli korkea, yleisten töiden menojakin oli edelleen merkittävästi. Tällaisia kuntia olivat Savonlinna ja Pieksämäki, joissa menoluokan osuus oli noin 11 %. Tervossa yleisten töiden osuus oli alle prosentin, ja se edusti Savossa toista ääripäätä.

Kunnan toiminnan laajeneminen 1950- ja 1960-luvuilla oli aiheuttanut sen, että kunnan keskushallinnon kustannukset olivat suhteessa koko menotalouteen vähentyneet siitä huolimatta, että keskushallinto oli merkittävästi kasvanut. Sen osuus koko maakunnan kunnallisesta menotaloudesta oli enää 3,4 %. Korkeimmillaan se oli jonkin verran yli 6 % kaikista menoista, ja tällaiselle tasolle päästiin Säyneisen kunnassa. Se kuului kaikkein pienempiin Keski­Savon kuntiin. Alhaisin keskushallinnon osuus menoista oli Juvalla, 2 %. Alle 3 %:n osuudella selvittiin lisäksi Kuopiossa ja Savonlinnassa, eli maakunnan suurimmissa kunnissa.

Kaikkiaan kunnan tehtävien yhä tiukempi lakisääteisyys ja vapaan liikkuma-alan väheneminen näkyi jo 1970-luvun alussa kunnallistalouden yhtenäistymisenä. Kun vuonna 1950 kunnan menot asukasta kohti olivat Savonlinnassa seitsenkertaiset Pertunmaahan verrattuna, tällaiset erot eivät vuonna 1970 enää tulleet kyseeseen. Suurimmat menot asukasta kohti olivat Kuopiossa, jossa ne kohosivat 1 832 euroon (vuoden 2001 taso). Pienimmät menot asukasta kohti olivat Kangasniemellä, jossa selvittiin kunnallisista tehtävistä 672 eurolla. Ero suurimpien ja pienimpien menojen välillä oli enää 2,7-kertainen. Menotalouden volyymi asukasta kohti oli Savossa keskimäärin 1 153 euroa. Suurten menojen kuntia olivat kaikki kaupunkikunnat, pienten menojen kuntia Jäppilä, Kangaslampi ja Virtasalmi eli väkiluvultaan pienimmät kunnat.

Kunnalliselämä jatkoi voimakasta ja lopulta jopa ylikuumenemiseen johtanutta kehitystään 1970- ja 1980-luvut, ja 1990-luvun alussa jouduttiin toteamaan, että kunnan tehtävät, talous ja hallinto olivat päätyneet tasolle, josta suunta saattoi olla ainoastaan takaisin päin. 1970-luvulla toteutettiin peruskoulu-uudistus ja kansanterveyslaki, jotka velvoittivat kunnat laajamittaisiin uudistuksiin koulutoimen ja terveydenhuollon suhteen. Vielä suuremmat muutokset olivat kuitenkin sosiaalitoimen puolella, jossa hyvinvointivaltion toteuttaminen pani kunnat järjestämään mitä moninaisimpia palveluja asukkaittensa hyvinvoinnin turvaamiseksi. Nämä erittäin mittavat uudistukset muuttivat toimialojen itsensä lisäksi myös kunnallisen menotalouden rakennetta melkoisesti. Samalla menotalous koki erittäin voimakkaan kasvun kaikissa kunnissa. (Savon kuntien menotalouden rakenne menoluokittain vuonna 1990, ks. liite 5)

Kunnan menotaloudessa oli 1990-luvun alussa kolme suhteellisen tasavahvaa ryhmää: sivistystoimi, sosiaalitoimi ja pääomatalous, joiden kunkin osuus kuntien menoista oli noin 20 prosentin luokkaa. Muut menotalouden osa-alueet olivat merkittävästi vähäisempiä. Terveydenhoitoon ja muihin menoihin kului kymmenkunta prosenttia koko kunnallisen menotalouden volyymista.

Sivistystoimi oli kaikista menoluokista suurin. Sen osuus koko maakunnan kuntien menoista oli 22 %. Suurimmillaan tämän menoluokan osuus oli Mikkelin maalaiskunnassa, jossa toimialan osuus kunnan menoista oli 32 %. Vähintään 30 %:n osuuteen päädyttiin vielä Siilinjärvellä. Virtasalmella sivistystoimen osuus oli pienin; siellä opetus- ja sivistyshallinto kulutti vain 12 % kunnan kaikista menoista. Pienissä kunnissa toimiala tuli halvaksi, koska niiden tarjoamat palvelutkin tällä alalla olivat vähäiset. Sen sijaan maakunnan suurimmassa kaupungissa muun talouden massiivisuus vähensi toimialan menojen merkittävyyttä osana kokonaisuudesta, vaikka valtion osuus koulutusjärjestelmän käytännön hoitamisessa olikin menettänyt merkityksensä peruskoulu-uudistuksen yhteydessä.

Sosiaalitoimen kustannukset olivat kohonneet selvästi nopeammin kuin koko kunnallistalous, ja niinpä toimialan osuus koko kunnallisesta menotaloudesta oli jo 20 % eli lähes kaksinkertainen verrattuna aikaan kaksi vuosikymmentä aikaisemmin. Savon kuntien väestörakenteen ja talouden ongelmat heijastuivat selvästi tämän sektorin kasvussa. Korkein sosiaalitoimen osuus 1990 oli Tervossa, jossa se oli peräti 35 % kunnan menoista. Tervon sosiaalitoimen kalleus selittyy väestön vanhusvaltaisuudella, läänin suurimmalla sosiaalihuollon henkilöstöllä sekä ennen muuta vanhainkodin menoilla, jotka olivat lähes 30 % kaikista Tervon kunnan sosiaalitoimen menoista.321 Vähintään 30 %:n osuuteen päädyttiin vielä Haukivuorella, Juankoskella, Maaningalla, Nilsiässä, Pertunmaalla ja Vieremässä.

Vähimmällä sosiaalitoimesta selvisi Mikkelin kaupunki, jossa sen osuus kaupungin menoista oli 12 % eli vain kolmannes verrattuna Tervoon. Alle 20 %:n osuudella selvittiin lisäksi Heinävedellä, Joroisissa, Kuopiossa, Rautavaaralla, Savonlinnassa ja Varkaudessa. Sosiaalitoimen asukaskohtaiset kustannukset olivat Etelä- ja Pohjois-Savossa alle maan keskiarvon. Ne kunnat, jotka olivat Savon “kalleimmat”, olivat myös vanhusvoittoisimmat. Tällaisia kuntia olivat esimerkiksi Tervo, Kangaslampi, Virtasalmi ja Pertunmaa. Vähiten sosiaalitoimen menoihin asukasta kohti käyttivät Leppävirta, Siilinjärvi ja Ristiina.

Pääomamenojen merkittävyys oli selvästi laskenut kahdessa vuosikymmenessä. Niiden osuus oli Savon kunnissa keskimäärin 17 % kaikista kuntien menoista. Laskua oli siis tapahtunut peräti 8 prosenttiyksikköä vuodesta 1970. Pääomamenojen osuus oli 5,5 prosenttiyksikköä vähemmän kuin opetus- ja sivistystoimen menojen osuus. Kaikista korkein näiden menojen osuus oli Kaavilla, jossa investoitiin rohkeasti. Siellä pääomamenojen osuus oli 29 % kunnan kaikista menoista. Yli 25 prosentin tasolle pääsivät lisäksi Mikkeli ja Rautavaara, jälkimmäinen kunnanviraston rakentamisen johdosta. Vähiten pääomamenoihin käyttivät Tervo ja Sonkajärvi, joissa näiden menojen osuus jäi hiukan alle 11 %:n. Lähes yhtä alhaiselle tasolle pääsivät Jäppilä ja Pieksämäki.

Terveydenhoidon perusuudistuksen eli kansanterveyslain toteuttamisen rasittavuus oli 1990-luvun alkuun mennessä jo hukkunut muun menotalouden kasvun alle. Terveydenhoidon osuus kuntien menoista Savossa oli 11,5 %, kun se pari vuosikymmentä aikaisemmin oli ollut prosenttiyksikön korkeampi.

Kaikista suurimman osan kunnan menoista terveydenhoito vaati Vehmersalmella, jossa tähän tarkoitukseen suuntautui 21 % kunnan menoista. Lähes yhtä suuri rasitus sen järjestäminen oli Heinävedellä, Leppävirralla ja Sonkajärvellä. Vähimmällä selvisi Rautavaara, jossa tämä toimiala sitoi vain vajaat 7 % kunnan menoista. Lähelle sitä pääsi myös Mikkeli, jossa sen osuus kunnan menoista oli 6 %. On muistettava, että vuosi 1990 oli Rautavaaralla poikkeuksellinen, sillä seuraavana vuonna kunta käytti asukasta kohti toiseksi eniten varoja maakunnassa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämiseen. Edellä oli vain Haukivuori, jonka korkeat yhteiskustannukset johtuivat ennen kaikkea erikoissairaanhoidon erittäin korkeista asukaskohtaisista menoista.322

Ryhmä muut menot kasvoi myös varsin huomattavasti, mutta siihen oli syynä pääasiassa Iisalmen, Kuopion, Mikkelin, Pieksämäen ja Savonlinnan vaikutus. Näiden kaupunkien liike­ ja palvelutoiminnan menot olivat niin suuret, että koko kuntaryhmässä nämä menot kohosivat yli 15 %:iin. Kuopion osuus koko maakunnanliike- ja palvelutoiminnan menoista oli peräti 36,6%.

Muut menoryhmät olivatkin sitten merkittävästi vähäisempiä. Kunnan keskushallinnossa on edelleen nähtävissä, kuinka pienissä kunnissa keskushallinnon hinta kohosi suhteellisesti suuremmaksi kuin suuremmissa kunnissa. Hallinnoltaan kalliita kuntia olivat Jäppilä, Savonranta ja Anttola.

Koko menotaloutta tarkasteltaessa kunnalliset menot olivat Mikkelin kaupungissa selvästi suurimmat. Siellä kunnalliset menot asukasta kohti olivat 6 815 euroa (vuoden 2001 taso). Vähimmältä kunnallisista tehtävistä suoriuduttiin Jäppilässä, jossa menot asukasta kohti olivat vain 3 418 euroa. Ero suuri- ja pienimenoisimman kunnan välillä oli enää 2-kertainen, ja erot kuntien välillä ovat edelleen tasaantuneet.

Kuntien tulot – verotusta ja valtionapuja

Kuntien tulot määräytyivät menojen mukaisesti, eli ne kantoivat verotuksellaan tuloja menojensa kattamiseksi. Verotulojen lisäksi kunnat saivat määrätyistä asukkailleen tarjoamistaan palveluksista tukea valtionapuina, joilla koetettiin tasata kunnallisia rasituksia. Ilman valtionapuja pienet ja köyhät kunnat olisivat joutuneet kohottamaan kuntalaisten verorasitusta kohtuuttomasti.

Valtionavuista tai myöhemmin valtionosuuksista kehittyi hyvin monimutkainen järjestelmä; määräyksiä oli laissa parhaimmillaan yli sata. Valtionapuihin oli kehitetty erilaisia jakomekanismeja, joilla pyrittiin tasaamaan kuntien välisiä taloudellisia eroja. 1950-luvulla kehittyi laskennallinen mekanismi, kantokykyluokka. 1960-luvun puolivälissä oltiin ajauduttu tilanteeseen, jossa kuntien kantokyvyn erilaisuudesta johtuneet ongelmat nopeasti kärjistyivät muuttoliikkeen ja maaltapaon seurauksena. Ongelman suuruutta Savon osalta kuvaa se, että kun vuonna 1964 koko maassa oli silloisessa tasossa ylikorkean 15 pennin tai sitä kalliimman ennakkoäyrin kuntia 28, oli niistä tasan puolet eli 14 Pohjois-Savon kuntia. Vuoden 1969 alusta otettiin käytäntöön 10-portainen kantokykyluokitus.323

Verotuksen uudistamisen mukana 1990-luvulla kunta on saanut kaksi uutta veroa. Toinen on vanhan veron muunnos yhteisöverosta. Kun yhteisöt eivät enää maksa kunnallisveroa,valtio hyvittää hallituksen tekemin ja vuosittain vaihtuvin laskennallisin menetelmin kuntia niiden menettämistä verotuloista. Toinen vero oli uusi kunnille kerätty kiinteistövero. Yhteisö- ja kiinteistöveroja tilitettiin ensi kerran vuonna 1993. Valtio vähensi 1990-luvulla valtionosuuksiin liittyvää ohjaustaan, mutta yhteisöveron jakamisessa se tuli toista kautta mukaan päättämään. Näiden uudistusten takia vuoden 1993 jälkeiset verotulot eivät ole vertailukelpoisia varhempiin. Tärkeän näkökohdan kuntien tulotaloudessa muodostaa tulojen jakautuminen eri tulolähteiden osalle. Eri lähteiden osuus Etelä- ja Pohjois­Savon kuntien tuloista vuosina 1950–2000 ilmenee alla olevasta taulukosta.324

Savon kuntien tulotalouden rakenteessa ei ole näinä vuosina ollut ratkaisevia eroja. Tosin tulojen jakautuminen eri tulolähteiden osalle on vaihdellut eri aikoina hyvinkin selvästi kulloisenkin taloudellisen tilanteen mukaan. Vuonna 1950 Etelä-Savon kuntien tuloista oli 45 % verotuloja, kun niitä Pohjois-Savossa oli reilut 49 % ja koko maan maalaiskunnissa miltei 46 %. Vastaavasti valtionapujen osuus oli Etelä-Savossa selvästi vähäisempi ja Pohjois-Savossa hieman korkeampi kuin koko maan maalaiskunnissa yhteensä (33 %). Etelä- ja Pohjois-Savon kokonaislukuja pienentää kuitenkin se, että siinä ovat mukana maakunnan neljä kaupunkia ja kaksi kauppalaa, jotka valtionapujen jaossa jäivät maalaiskuntia vähemmälle. Maalaiskunnat saivat yleensä suuremman tuen, mutta tuki vaihteli kovasti toimialoittain. Etelä-Savon maalaiskunnissa valtionapujen osuus tuloista oli 27 %, mikä oli silti vähemmän kuin kaikkien maamme maalaiskuntien osuus keskimäärin. Pohjois-Savon köyhissä maalaiskunnissa sen sijaan valtionapu nousi peräti 37 %:iin eli selvästi valtakunnallisen keskiarvon yläpuolelle. Valtionavun osuudessa oli siis selkeä ero maakunnan etelä- ja pohjoisosan välillä. Sittemmin nämä erot ovat tasoittuneet.

Savon kuntien talouksille valtionapujen ja -osuuksien merkitys oli ja on edelleen suuri. Maakunnan asukkaiden veronmaksukyky oli heikko. Savon köyhin kunta ja Suomenkin köyhimmäksi mainittu Rautavaara joutui anomaan valtioneuvostolta vuonna 1949 ylimääräistä valtionapua.325 Valtioneuvosto myönsikin Rautavaaralle 1950 ylimääräisen valtionavun ja määräsi samalla kunnan lisätyn valvonnan alaiseksi. Tämä johtui ennen muuta toteuttamattomista rakentamisvelvoitteista, joiden määrä vuoden 1951 päättyessä arvioitiin 154 360 000 silloiseksi markaksi, josta kunnan vastattavaksi jäävä osuus oli 77 180 000 mk. Rautavaaran talous parani pikkuhiljaa siinä määrin, että 1960-luvun alussa kunnan talous oli kohtuullinen. Kunta vapautettiin lääninhallituksen esityksestä lisätyn valvonnan alaisuudesta 1961.326

Koska 1950-luvun alku oli vilkasta investointien aikaa, kunnat joutuivat ottamaan runsaasti lainaa. Velkarahan osuus kuntien tuloista oli korkea, mutta se jakautui hyvin epätasaisesti kuntien kesken. Heinävesi, Hirvensalmi, Karttula, Puumala, Sääminki, Vehmersalmi ja Virtasalmi eivät ottaneet lainaa ollenkaan. Savonlinnan kaupungin tuloista peräti 37 % tuli uusista lainoista tänä poikkeuksellisena vuotena. Lainanotto kohosi yli 25 %:iin kuntien tuloista myös Jäppilässä ja Rantasalmella.

Omaisuuden tuotot eivät enää 1950-luvulla olleet merkittävä tekijä Savon kuntien tuloissa. Rakennusten vuokratulot ja maatilojen tuotot muodostivat vain 1,1 % Savon kuntien tuloista ja olivat siten täysin merkityksettömiä kunnan taloudessa.

Kuntien talous kasvoi erittäin voimakkaasti 1950- ja 1960-lukujen aikana. Kun menot lisääntyivät, myös tuloja oli lisättävä, ja pääosaltaan tämä hoidettiin verotulojen kasvulla. Vuonna 1970 Savon kuntien tuloista jo yli puolet kannettiin kunnallisveroina. Toiseksi suurimmat tulonlähteet olivat kunnissa valtionavut ja muut tulot, joista viime mainittu piti sisällään esimerkiksi kunnan liikelaitosten tuotot ja kunnan palveluksistaan kantamat maksut. Muitten tulojen osuus oli hieman runsas viidennes kaikista tuloista, ja samaan kohosi myös valtionapujen merkitys.

Valtionavut tuottivat vuonna 1970 lähes puolet Rautavaaran kunnan tuloista, ja yli 40 %:n osuuteen pääsivät vielä Nilsiä, Pielavesi ja Säyneinen. Mikkelin kaupungin tuloista vain 7 % tuli valtionavuista, ja kaupunkien korkein osuus oli Varkaudella, jonka tulotaloudesta ne muodostivat 15 %. Valtionavun merkitys kunnallistaloudessa kuvaa tässä vaiheessa jo hyvin selvästi sen todellista merkitystä aluepolitiikassa sekä kuntien kantokyvyn ja velvoitteiden tasaamisessa: heikoimmassa asemassa olleet kunnat saivat apua aivan toisella tavoin kuin vauraat teollistuneet kunnat.

Lainanoton merkitys kuntien tulonmuodostuksessa oli erittäin voimakkaasti vähentynyt kuluneen kahden vuosikymmenen aikana. Lainanoton osuus maakunnan kuntien tuloista oli enää puolet siitä, mitä se oli ollut kahta vuosikymmentä aikaisemmin. Kuntien taloudellinen kasvu oli suhteellisesti vähentänyt johonkin investointiin otetun lainan merkitystä tulonmuodostuksessa, ja isonkin investoinnin luototus näytti vähäisemmältä kunnan koko talouden mittasuhteissa.

Kunnallistalouden kasvu ja ylikuumeneminen 1970- ja 1980-luvuilla muutti erittäin voimakkaasti myös kunnallisen tulotalouden rakennetta. Kun kuntien velvollisuuksia opetustoimessa, terveydenhuollossa ja sosiaalitoimessa lisättiin voimakkaasti lainsäädännöllä, valtio joutui jakamaan kunnille yhä enemmän tukea valtionosuuksina. Tämä kehitys johti kunnallisen talouden muuttumiseen siten, että kunnallisten verotulojen osuus kuntien tuloista väheni voimakkaasti, valtionapujen osuus kasvoi jonkin verran ja kunnan kantamien maksujen sekä liikeyritysten tulot muuttuivat yhä merkittävämmiksi.

Vuonna 1990 kunnallisen verotulon osuus kaikista kuntien tuloista oli enää reilu kolmannes, kun se kahta vuosikymmentä aikaisemmin oli ollut molemmissa maakunnissa yli 50 %. Verotuksen kiristäminen ei enää ollut mahdollista eikä tarkoituksenmukaistakaan oikeudenmukaisuusperiaatteen kärsimättä. Niin kuntien taloutta jouduttiin voimakkaasti tukemaan valtionosuuksilla, jotka jaettiin progressiivisesti kannetun valtionveron tuotosta. Toisaalta valtion kantama tulovero ei enää 1990-luvun alkuvuosina riittänyt kunnille osoitettujen valtionosuuksien maksamiseen, vaan tarkoitukseen jouduttiin käyttämään muulla välillisellä verotuksella kannettuja varoja. Erityisesti Pohjois­Savossa valtionavuilla oli ratkaiseva merkitys kuntien taloudessa. Tästä syystä kuntien talouden tärkein tekijä veroäyrin hinnan ohella olikin ns. kantokykyluokka, joka määräsi valtion osuuksien suuruuden.

Verotulojen osuus vuonna 2000 kuntien kokonaistuloista oli Etelä-Savossa 54 %. Tästä kunnallisveron osuus oli peräti 74 %, yhteisöveron 20 % ja kiinteistöveron 4,8 %. Verotulojen osuus kunnallisista tuloista oli vastaavasti Pohjois­Savossa 51 %. Tästä kunnallisveron osuus oli 77 %, yhteisöveron 17 % ja kiinteistöveron 4,2 %. Leijonanosa veroista saatiin siis fyysisesti verotetuilta. Vaikka verotulojen merkitys kunnille on kasvanut suuresti 10 viime vuoden aikana, valtionosuudet ovat kunnille vieläkin erittäin merkittävä tulonlähde. Valtionosuudet olivat noin 24 % kunnan kokonaistuloista molemmissa maakunnissa. Harkinnanvarainen rahoitusavustus täydensi valtionosuusjärjestelmää.

Merkittävin ilmiö kuntien tulotaloudessa on ollut tulojen kasvu, joka osaltaan on johtunut yleisestä vaurastumisesta. Niinpä veroäyrien luku asukasta kohti on Savon kunnissa noussut monikertaiseksi.327

Osa tästä noususta johtuu inflaatiosta, mutta osa selittyy myös reaalitulojen kasvusta. Kuitenkaan kuntien tulot eivät ole nousseet siinä määrin kuin menot, ja tämän takia verorasitusta on jouduttu lisäämään. Keskimääräinen verotettu tulo asukasta kohti oli 1960-luvun lopulle asti Pohjois-Savon maalaiskunnissa maan alhaisin, kun puolestaan keskimääräinen veroäyrin hinta oli selvästi maan korkein. Etelä-Savo kuului myös perinteisesti maan alhaisimman tulotason alueisiin. Verorasituksen lisääntyminen on tapahtunut äyrinhinnan kohoamisen muodossa.

Veroäyrin nouseva hinta

Kunnallisveron merkitys kuntien tulolähteenä kasvoi huomattavasti 1947, kun veron kannossa siirryttiin ennakkoperintään. Ennakkokannon ansiosta verorästien määrää voitiin yleensä supistaa, mutta joissakin kunnissa rästiläisyys säilyi ongelmana vielä 1950-luvun alkupuolellakin.

Pitkällisen ja monivaiheisen prosessin jälkeen vuonna 1958 säädettiin uusi verotuslaki, joka astui voimaan vuoden 1960 alusta. Tämä laki yhdisti lopulta valtion, kunnan ja seurakunnan verotusjärjestelmät hallinnon osalta. Tämä oli merkittävä toimenpide,joka vihdoin yksinkertaisti ja johdonmukaisti yhteiskunnan ja sen yhteisöjen keskeistä varainhankintatapaa. Uudistus jäi vielä tälläkin kertaa sikäli kesken, että monien vähennysten ja veronalaisen tulon määrittelynkin osalta käytännöt jäivät toisistaan jonkin verran poikkeaviksi.328

Kunnallisverotus suoritettiin siis ilmoitetun tulon perusteella ottaen huomioon tietyt sosiaaliset vähennyksiin oikeuttavat tekijät. Verotettava tulo äyritettiin, ja määrätyiltä äyreiltä kannettiin sama vero riippumatta siitä paljonko äyrejä verovelvollisella oli. Kunnallisvero ei ole progressiivinen, vaan tasavero, yhtä suuri jokaiselle kuntalaiselle. Veroäyrien lukumäärä kerrottiin veroäyrin hinnalla, joka ajankohdasta riippuen oli joko penniä markasta tai markkaa sadasta markasta. Lopputulos oli se, että veroäyrin hinta oli samalla kunnallinen veroprosentti. Veroäyrin käsitteestä luovuttiin tuloverolaissa euroon siirtymisen myötä vuoden 2002 alusta lukien. Veroäyri korvattiin tuloprosenttikäsitteellä. Seuraavassa käytetään yhtenäisyyden vuoksi tarkasteluajalla käytössä ollutta veroäyrikäsitettä.

Sodan jälkeen kunnalliset tehtävät lisääntyivät, kun kunta ryhtyi yhä monimuotoisemmin tarjoamaan palvelujaan kuntalaisille. Toiminnan laajentaminen pakotti kohottamaan hiljalleen veroäyrin hintaa kulujen kattamiseksi. Savossa keskimääräinen veroäyri kehittyi eräinä vuosina seuraavasti.329

Sodanjälkeisenä aikana veroäyrin hinta on noussut miltei yhtämittaisesti. 1950- ja 1960-luvuilla kunnallistalouden kasvu oli nopeaa, kun Suomesta muodostettiin kehittynyttä sosiaalivaltiota. Verorasitus kohosi keskimääräisesti 11 %:sta yli 15 %:iin kahden vuosikymmenen aikana. Sama kehityslinja jatkui edelleen 1970- ja 1980-lukujen aikana. Eikä muutosta tapahtunut myöhemminkään, sillä 1990-luvun alun lama pakotti kunnat sopeuttamaan talouttaan mm. korottamalla veroäyrin hintaa.

Samaan aikaan, kun kunnallinen verorasitus kohosi, erot eri kuntien veroäyrien hinnoissa ovat tasoittuneet. Ajan kuluessa valtionapupolitiikalla ja aluepoliittisella lainsäädännöllä on voitu tasoittaa kuntien verotustarvetta, ja politiikan onnistuminen näkyy veroäyrin hintojen keskihajonnan selkeänä pienemisenä koko tarkastelujaksolla. Se oli vuonna 2000 enää vajaat 30 % siitä, mitä se oli ollut vuonna 1950. Osaltaan hintojen hajonnan pienentymiseen on vaikuttanut myös kunnallistalouden kokonaisvolyymin valtava kasvu ja talouden tehokkaampi tasapainottaminen.

Tulojen ja menojen välisen epäsuhteen vuoksi kunnallinen verorasitus on Savossa ollut jatkuvasti korkeampi kuin koko maan kunnissa keskimäärin. Jo 1920-luvulla Pohjois-Savon eräissä kunnissa oli veroäyrin hinta todella korkealla, ja tähän huippuhinnan syntymiseen vaikuttivat erityisesti suuret köyhäinhoitomenot. Pohjois­ Savon kyseenalainen “kunnia” korkeimpien veroäyrien ja alhaisimpien verotettujen tulojen maakuntana säilyi aina 1960-luvun lopulle asti, jolloin Lappi meni sen ohitse. Toisin sanoen Pohjois­Savo oli veromaksajalle maan kallein maakunta. Pohjois-Savon maalaiskunnat ovatkin kuuluneet kuntakentän perinteiseen “köyhälistöön”.

Tarkasteltaessa vuoden 1950 veroäyrien hintoja pohjoispuolisessa maakunnassa vain Varkauden kauppala kuului halvan veroäyrin (äyrin hinta pienempi tai yhtä suuri kuin 10 mk) kuntiin. Kalliin, 12 markan tai kalliimman veroäyrin kuntia olivat Kaavi, Karttula, Keitele, Muuruvesi, Nilsiä, Rautavaara, Riistavesi, Säyneinen, Tervo, Tuusniemi, Varpaisjärvi, Vehmersalmi ja Vieremä eli yhteensä peräti 13 kuntaa. Keskitason äyrihinnalla selvittiin lopuissa 14:ssä Pohjois-Savon kunnassa. Etelä-Savossa halvan veroäyrin kuntia olivat Pieksämäen kauppala, Anttola, Enonkoski, Haukivuori, Hirvensalmi, Joroinen, Juva, Kangasniemi, Mikkelin maalaiskunta, Mäntyharju, Punkaharju, Rantasalmi, Ristiina, Sulkava, Sääminki ja Virtasalmi eli peräti 16 kuntaa. Kalliin veroäyrin kuntia olivat vain Mikkelin kaupunki, Savonlinna, Heinävesi, Kangaslampi ja Pieksämäen maalaiskunta, ja keskitason äyrinhinnalla selvittiin Jäppilässä, Kerimäellä, Puumalassa ja Savonranna lla.330

Vuonna 1950 korkeinta kunnallisveroäyrin hintaa maksettiin Savossa Kangaslammilla, Savonlinnassa ja Varpaisjärvellä, joissa äyrin hinta kohosi 14 markkaan. Keiteleellä se oli 13,50 markkaa, Tuusniemellä 50 penniä halvempi, ja 12,50 markan äyrinhintaa kannettiin lisäksi Heinävedellä, Muuruvedellä ja Vehmersalmella. Halvin veroäyrin hinta oli tällöin 7 mk, jota maksettiin Suonenjoella ja Virtasalmella. Alle 10 markan äyrinhinnalla selvittiin lisäksi Kangasniemellä ja Mikkelin maalaiskunnassa. Maakunnan kunnissa keskimääräinen kunnallisveroäyrinhinta oli 10,96 mk. Halvimman ja kalleimman veroäyrin ero oli enää 50 %, kun se vuonna 1938 oli vielä peräti 138 %. Veroäyrien hinnaneron tasoittuminen ei niinkään kuvaa kuntien verotuspohjan samanlaistumista kuin kuntien liikkumatilan supistumista.331

Veroäyrin hinta kohosi merkittävästi 1950- ja 1960-luvuilla, ja niin vuonna 1970 Savon kuntien keskimääräinen veroäyrin hinta oli jo yli 15 penniä. Raskaimmin kunnista verotti Karttula, jossa veroäyrin hinta oli 18 penniä. 17 pennin äyrin hinnalle rakentuivat Muuruveden ja Vehmersalmen taloudet. Halvimmilla selvisivät Ristiinan asukkaat, jotka maksoivat kunnallisveroa vain 12,50 penniä markalta. Halvan veroäyrin (14 penniä tai vähemmän markalta) kuntia olivat lisäksi vain Kerimäki, Mikkelin maalaiskunta, Punkaharju ja Siilinjärvi. Kalliin veroäyrin kunnat sijoittuivat pääosin edelleen Pohjois-Savoon: alueella oli vain yksi halvan äyrin kunta. Sen sijaan kalliin äyrinhinnan kuntia, joissa veroprosentti oli 16 tai enemmän, oli peräti 16, eli lähes 60 % kunnista. Niinpä Pohjois-Savon keskuksissakin – Kuo­piossa, Iisalmessa ja Varkaudessa – korkea palvelutaso, jota ympäristökuntienkin asukkaat hyödynsivät, kohotti näiden kuntien veroäyrin hinnan 16 penniin. Sen sijaan Etelä-Savossa kalliin veroäyrin kuntia olivat vain Haukivuori, Juva, Sulkava ja Sääminki.332

1970- ja 1980-lukujen aikana yhteiskunnan halu tasoittaa kunnallista verorasitusta maassa tuotti näkyvää tulosta. Vuonna 1990 Savon kunnallisveroäyrin hinta oli keskimäärin 17,3 penniä, kun kalleimman äyrinhinnan kunnissa Tervossa ja Tuusniemellä se oli 18,5 penniä ja halvimman veroäyrin kunnissa Pieksämäen maalaiskunnassa ja Siilinjärvellä 16 penniä. Kalleimman veroäyrin kunnassa veroäyrin hinta oli vain 15,6 % korkeampi kuin halvimman veroäyrin kunnassa.333

Pohjois-Savo oli edelleen maakunnan eteläosaa kalliimpaa kunnallisveron kannalta. Pohjois-Savossa vain Leppävirta ja Siilinjärvi kuuluivat halvan veroäyrin kuntiin, ja keskitason äyrinhinnalla selvittiin 12 kunnassa. Kaikissa muissa 10 kunnassa äyrin hinta oli vähintään 18 penniä. Etelä-Savossa kalliin veroäyrin kuntia ei ollut yhtään. Veroäyrin hinnaltaan alle 17 pennillä tulivat vuonna 1990 Etelä-Savossa toimeen Mikkeli, Pieksämäki, Heinävesi, Mikkelin maalaiskunta, Pieksämäen maalaiskunta ja Rantasalmi. Kaikissa muissa Etelä-Savon kunnissa veroäyrin hinta oli 17–17,50.

1990-luvun lama pakotti kunnat korottamaan veroäyrin hintaa ja karsimaan menoja. Kuntasektorin talous kuitenkin vahvistui 1990-luvun lopulla yhteisöverojen poikkeuksellisen nopean kasvun ja osin myös säästötoimien ansiosta. Vuonna 2000 Savon kunnallisveroäyrin hinta oli keskimäärin 18,1 penniä. Se ylitti maan kuntien keskihinnan noin puolella pennillä. Raskaimmin kunnista joutuivat verottamaan Rautalampi, Rautavaara ja Vesanto, joissa kaikissa veroäyrin hinta oli peräti 19 penniä. 18,75 pennin äyrinhinnalle rakentuivat Pielaveden ja Suonenjoen kuntien taloudet. Halvimmalla kunnallisverostaan selvisivät Lapinlahden ja Leppävirran asukkaat, jotka maksoivat kunnallisveroa vain 17 penniä markalta.

Savon kuntien kriisiytyvä talous (1990–2000)

Kunnat olivat 1980-luvulla tottuneet suhteellisen vakaaseen kehitykseen. Verotulot olivat kasvaneet vuosittain, ja se oli mahdollistanut toimintojen laajentamisen sekä uusienkin aloittamisen . 1990-luvulla kaikki oli toisin. Kansantalous syöksyi lamaan, jonka syvyyttä ei kukaan osannut ennustaa.334

Kun taloudellinen lama iski Suomeen 1990-luvun alussa, se näkyi valtiontalouden lisäksi kuntien ja kuntalaisten taloudessa. Kuntien verotulot vähenivät, mikä aiheutti kunnissa tarvetta leikata menoja tai lisätä tuloja korottamalla veroja tai ottamalla lainaa. Verotulojen väheneminen saattoi johtaa myös toiminnan ja tavoitteiden uudelleen arvioimiseen. Laman myötä kunnissa jouduttiin miettimään, mihin palveluihin ja missä laajuudessa pienentyneet verotulot riittäisivät. Samalla kuntien väliset erot velkaantumisessa, kunnallisverorasituksessa ja kuntalaisten saamissa palveluissa ovat lisääntyneet. Toisaalta kotitalouksien tarve turvautua palveluihin ja tulonsiirtoihin kasvoi samalla, kun (yhteis)kunnan edellytykset vastata tarpeisiin heikkenivät.

Savossa tilannetta kärjistivät maakunnassa tapahtuneet poikkeuksellisen voimakkaat väestön rakennemuutokset ja niiden aiheuttamat seuraukset: tulotason alhaisuus, voimakas rakenne­ ja suhdannetyöttömyys, teollisuuden yksipuolisuus ja sen heikko kasvuvoima sekä useilla aloilla havaittu yleinen jälkeenjääneisyys. Suuret kehittyneisyyserot ja alhainen tulotaso heijastivat vaikutuksensa erityisesti kunnallistalouteen.

Suomessa valtion vaikutus kuntien talouteen on itsehallinnosta huolimatta ollut merkittävä. Erityisesti 1990-luvulla yksittäiset kunnan taloutta kuvaavat tunnusluvut saattoivat olla yhtenä vuotena maan heikoimpien ja muutaman vuoden kuluttua kuntien parhaimmiston joukossa. Heilahtelut johtuivat enemmän valtion toimista kuin kunnan omista ratkaisuista. Kunnan tehtävänä oli aina 1980-luvulle saakka ollut tuottaa itse hyvinvointipalvelut. Ajattelutapa alkoi muuttua 1990-luvun vaihteessa. Kunnan rooliin ajateltiin kuuluvan järjestää ja ohjata palvelutuotantoa. Kunnan ei tarvinnut tuottaa enää kaikkea itse, jos muut pystyivät tuottamaan palvelut taloudellisemmin ja tarkoituksenmukaisemmin.

Aina vuoteen 1990 Savon kuntien äyrimäärä lisääntyi, väliin inflaationkin vaikutuksesta. Sitten lama tuntui Savon äyreissä ja verokertymissä. Laskua jatkui kolme vuotta. Vuodesta 1993 lähtien keskimääräinen äyrimäärä asukasta kohti on kuitenkin kasvanut Savon molemmissa maakunnissa. Pohjois-Savossa äyrimäärä asukasta kohti oli korkeampi lähes koko ajan vuodesta 1980 lähtien, mutta 1990-luvun viimeisinä vuosina korkeimmat verotulot saatiin Etelä-Savossa.

Olennainen seikka Kuopion ja Mikkelin läänien kuntien taloudellisessa asemassa 1990-luvun puolivälissä oli se, että vaikka tilanne muihin lääneihin verrattuna oli hyvä, oli lääneissä pieni ryhmä kuntia hyvin vaikeassa taloudellisessa asemassa. Nämä kunnat olivat myös koko maan köyhimpien kuntien joukossa. Kuopion läänissä taloudellisesti vaikeimmassa asemassa olivat Rautavaara, Vesanto, Maaninka ja Keitele, jotka olivat jatkuvasti valtion erityistuen tarpeessa (harkinnanvarainen rahoitusavustus). Heikoimmassa asemassa oli Rautavaara, jossa suuret investoinnit olivat velkaannuttaneet kunnan. Vuoden 1992 lopussa velkaa oli 36 penniä/äyri. Vuonna 1994 velkaa oli vuoden 2001 rahassa noin 6,5 miljoonaa euroa eli 33 penniä/äyri. Kuopion läänin kuntien taloudellista tilannetta kuvasi se, että 10 kuntaa haki syksyllä 1995 valtiolta harkinnanvaraista avustusta yhteensä 12,6 milj. markkaa, kun koko maassa oli jaettavissa ainoastaan 20 milj. markkaa.335

Mikkelin läänissä velkaisimmat kunnat vuonna 1994 olivat Savonranta, Rantasalmi, Mikkelin maalaiskunta ja Pieksämäen maalaiskunta. Velkaisin kunta oli Savonranta, jolla oli velkaa noin 8,7 milj. markkaa (2,5 milj. euroa) eli 24,9 penniä/äyri. Asukasta kohti se teki 1 640 euroa (vuoden 2001 taso). Savonrannalla valtionavun osuus tuloista oli tuolloin peräti 68 %. Enonkoskella, Haukivuorella, Jäppilässä, Kangasniemellä, Pertunmaalla ja Virtasalmella valtionavun osuus kohosi myös yli 60 %:iin. Nämä kunnat olisivat nopeasti lamautuneet ilman valtiota. Näin olisi käynyt muissakin kunnissa.

Maakunnan talousveturin Kuopion talous tunnettiin vahvana 1980-luvulla. Suhteellisen aseman vahvuus korostui, kun Kuopio menetti 1990-luvun alun laman myötä verotuloja vähemmän ja supisti menojaan enemmän kuin keskivertokunta. Kuntatalous olikin maan vankimpia vuosina 1993–1994. Talouden tasapaino heikkeni kuitenkin vuosikymmenen puolivälin jälkeen ja myös suhteessa muihin kuntiin. Vuonna 1997 Kuopion talous oli synkissä lukemissa. Taloudellinen tappio oli 78 milj. markkaa (14,2 milj. euroa) ja rahoitusvajetta kertyi yli 140 milj. markkaa (25,6 milj. euroa).

Pohjakosketuksen jälkeisen tiukan taloudenpidon seurauksena vuosien 1998–99 käyttömenojen nimelliskasvu jäi alle yhden prosentin. Samalla Kuopio lähestyi talouden tasapainoa siten, että vuoden 1999 tuloslaskelman mukainen tulos oli enää 13 milj. markkaa (2,4 milj. euroa) miinuksella ja rahoitusvaje vain 15 milj. markkaa (2,7 milj. euroa). Vuonna 2000 käyttötalouden nimelliskasvu kiihtyi yli 5 prosentin tasolle ja verotulojen kasvu jäi tilitysjärjestelmään tehdyistä muutoksista johtuen matalaksi. Niinpä Kuopion talous painui 44 milj. markkaa (7,6 milj. euroa) miinukselle ja rahoitusvaje nousi 87 milj. markkaan (15 milj. euroa). Myönteisenä piirteenä Kuopion taloudessa oli suurten kaupunkien alhaisimpiin kuuluva velan määrä.336

Talouden analysoinnin välineet paranivat ratkaisevasti 1990-luvulla, kun kehitettiin rahoituslaskelma. Se osoitti laskukaavan muodossa, miten kunnan menot ja tulot muodostuivat ja paljonko lopulta jäi yli- tai alijäämää. Keskeiseksi välisummaksi muodostui vuosikate, joka osoitti, paljonko kunnan käyttötaloudesta jäi investointien rahoittamiseen ja lainojen lyhentämiseen. Samaan aikaan tiivistettiin taseen monista nimikkeistä vakavaraisuusluku. Se kuvasi, paljonko kunnan rahastot ja varaukset olivat velkoja suuremmat.

Savon kuntien vuosikate asukasta kohti laski 1990-luvulla selvästi jyrkemmin kuin koko maassa. Vuodesta 1995 lähtien se oli myös merkittävästi pienempi kuin koko maassa keskimäärin. Pohjois-Savon kuntien vuosikate oli vuonna 2000 tilinpäätösten mukaan 112 euroa/asukas, kun se vuonna 1993 oli vielä 502 euroa. Vuosikate oli paras Iisalmella (230 euroa) ja pienin Vesannolla (-2 065 euroa).

Etelä-Savossa vuosikate painui vuonna 2000 2,8 euroa asukasta kohti miinukselle, kun se vielä 1995 oli 328 euroa/asukas. Vuonna 2000 vuosikate oli paras Ristiinassa (1 596 euroa) ja pienin Anttolassa (-1 725 euroa). Etelä-Savon kuntien vuosikate oli tuolloin peräti 470 680 euroa miinuksella. Maakunta oli vuosikatteilla mitattuna maan heikommassa asemassa. Peruspalvelurahoituksen liian matala taso sekä vuosittaisen verorahoituksen epävakaus olivat Etelä­Savossa kuntatalouden pahimmat rasitteet. Verotuksen korkeasta tasosta huolimatta tulotaso jäi 90 %:iin maakuntien keskimääräisestä verorahoituksesta. Yhdessäkään Savon kunnassa ei ylletty vuonna 2000 maan keskimääräisiin verotuloihin.

Asukaskohtaisen vuosikatteen tulisi olla muutaman vuoden tarkastelujaksolla keskimäärin samansuuruinen kuin suunnitelmapoistojen määrä asukasta kohden. Vuosikatteella tulisi voida rahoittaa korvausinvestoinnit eli käyttöomaisuuden vuosittainen kuluminen. Kuntien vuosikate oli vuonna 2000 Pohjois-Savossa yhteensä 28 miljoonaa euroa, joka kattoi vain noin 50 prosenttia kaikkiaan 56,6 miljoonan euron poistoista. Etelä-Savossa se oli -1,6 % poistoista.

Vuonna 2000 Pohjois-Savossa 21 kunnan vuosikate ei tilinpäätösten mukaan riittänyt kattamaan käyttöomaisuuden vuosittaista kulumista eli käyttömenot olivat suuremmat kuin tulot. Tätä pidetään yleisesti merkkinä heikkenevästä kuntataloudesta. Näitä kuntia olivat kaikki muut Pohjois-Savon kunnat paitsi Iisalmi, Tuusniemi ja Varpaisjärvi, joiden taloudet olivat tasapainossa. Näistä kunnista 11 täytti kriisitalouden tunnusmerkit eli vuosikate oli lisäksi miinusmerkkinen. Nämä kunnat olivat Juankoski, Suonenjoki, Sonkajärvi, Rautavaara, Tervo, Keitele, Vieremä, Kaavi, Rautalampi, Vehmersalmi ja Vesanto.

Etelä-Savossa 22 kunnan vuosikate ei riittänyt kattamaan käyttöomaisuuden vuosittaista kulumista. Näitä kuntia olivat kaikki muut Etelä­Savon kunnat paitsi Anttola, Heinävesi ja Ristiina. Ainoastaan Heinäveden ja Ristiinan kuntien talous oli tasapainossa vuonna 2000. Kriisikuntia oli peräti 19 eli Anttola, Enonkoski, Haukivuori, Hirvensalmi, Juva, Jäppilä, Kangaslampi, Kangasniemi, Mikkeli, Mikkelin mlk, Mäntyharju, Pertunmaa, Pieksämäen mlk, Pieksämäki, Punkaharju, Puumala, Rantasalmi, Sulkava ja Virtasalmi. Kun vuosikate on miinusmerkkinen, kunta joutuu lisäämään velkaansa, realisoimaan omaisuuttaan tai vähentämään toimintapääomaansa juoksevien kulujen kattamiseen. Taseessa se näkyy rahoitusvarallisuuden ja omavaraisuuden heikkenemisenä.

Kunnan rahoitusvarallisuustunnusluku osoittaa, kattavatko kunnan omat rahavarat vieraan pääoman. Savossa rahoitusvarallisuus oli vuonna 2000 plusmerkkinen yhdeksässä kunnassa. Nämä kunnat olivat Enonkoski, Heinävesi, Hirvensalmi, Karttula, Puumala, Sonkajärvi, Sulkava, Tervo ja Tuusniemi. Vakavaraisuutta kuvaa myös omavaraisuusaste. Se osoittaa, kuinka suuri osa kunnan käytössä olevasta pääomasta on omaa pääomaa. Omavaraisuusastetta käyttökelpoisempi tunnusluku kuntien välisessä vertailussa on kuitenkin suhteellinen velkaantuneisuus, koska käyttöomaisuuden ikä, käyttöomaisuuden arvostus tai poistomenetelmä eivät vaikuta tunnusluvun arvoon. Mitä pienempi velkaantuneisuuden tunnusluvun arvo on, sitä paremmat mahdollisuudet kunnalla on selviytyä velan takaisinmaksusta tulorahoituksella. Tässä suhteessa parhaimmassa asemassa Savon kunnista olivat vuonna 2000 Puumala (9,9 %), Hirvensalmi (12,5 %) ja Sulkava (13,7 %), heikoimmassa Anttola (79,1 %), Mikkeli (78,5 %) ja Mikkelin maalaiskunta (54,7 %). Suhteellinen velkaantuneisuus oli vuonna 2000 Etelä-Savossa 43,5 % ja Pohjois-Savossa 29 %, kun se koko kuntasektorilla oli keskimäärin 32,3 %.

Velka on kunnallistaloudessa ollut keino tasoittaa menojen vaihteluja. Vuonna 2000 Pohjois-Savon kuntien keskimääräinen lainamäärä oli 584 ja Etelä-Savon 1122 euroa/asukas, kun se koko maassa oli 765 euroa/asukas (vuoden 2001 taso). Koko Pohjois-Savon kuntakonsernin velat olivat asukasta kohti 2 224 ja koko Etelä­Savon 3 173 euroa. Eniten konsernivelkaa asukasta kohti oli Mikkelillä ja Savonlinnalla, vähiten Tuusniemellä ja Sulkavalla. Eniten velkaa asukasta kohti oli Mikkelillä, jolla sitä oli peräti 2 356 euroa. Mikkelissä investointimenot ja lainojen lyhennykset jouduttiin kattamaan tulorahoituksen vähäisyyden vuoksi lähes kokonaan lainanottoa lisäämällä. Kaupungin talouden liikkumavara oli vähäinen kertyneen alijäämän ja velkaantumisasteen vuoksi. Mikkeli velkaantui pahasti lamavuosina, kun valtio toteutti isot valtionosuusleikkaukset. Lainamäärä asukasta kohti kääntyi kuitenkin laskuun vuonna 1994, mutta kasvoi uudelleen vuodesta 1996 lähtien.337 Pienimmät suhteelliset velkamäärät olivat Hirvensalmella (27,9) Sulkavalla (35,7) ja Tuusniemellä (36,4 euroa/as). Lukuihin liittyy vertailuongelmia, koska kunnat ovat organisoineet toimintansa eri tavoin. On myös huomioitava, että vuoden 2000 kuntien taloutta heikensi verotulojen aikaisemmasta poikkeava kirjauskäytäntö sekä kuntien verotulojen tilitysjärjestelmästä johtuva kuntien jako-osuuden pienuus.

Kuntatalouden voimavarojen kokonaisindeksiarvo oli vuonna 2000 Etelä-Savossa 422 ja Pohjois-Savossa 299, kun se Uudellamaalla oli 5 ja Keski-Pohjanmaalla 451. Mitä suurempi kokonaisindeksiarvo, sitä vähäisemmät ovat kuntatalouden voimavarat. Etelä-Savossa ne olivat maan kolmanneksi ja Pohjois-Savossa kuudenneksi vähäisimmät .

Menojen lakisidonnaisuus on useiden kuntien menotalouden kohtalonkysymys. Vahvimmat velvoitteet menomäärärahojen osoittamiseen johtuvat yksilön subjektiivisista perusoikeuksista: oikeudesta maksuttomaan perusopetukseen sekä oikeudesta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Kunta vastaa näiden arvokkaiden perusoikeuksien toteuttamisesta erityislakien tarkemmin sääntelemällä tavalla. Kokonaisuutena ne olivat vuonna 2000 peräti 70 % Suomen kuntien kaikista menoista. Pääosa kunnan henkilöstöstä työskentelee näillä perinteisillä toiminta-alueilla. Henkilöstömenojen osuus kuntien kokonaismenoista oli vuonna 2000 Etelä-Savossa peräti 40 % ja Pohjois-Savossa 44,8 %. Kunta on palveluorganisaatio. Palvelutuotannon menot kunta kattaa viime kädessä kunnallisella verotuksella.

Vuosituhansien vaihteessa monen Savon kunnan tulevaisuutta varjostivat paksut pilvet. Kuntatalouden ongelmat eivät koskeneet vain syrjäalueita ja kuntakentän perinteistä “köyhälistöä”. Yhä rajallisemmiksi käyvät resurssit ja kovenevat palveluvaateet olivat muodostamassa ylikäymättömän yhtälön myös leveämpään elämään tottuneissa kunnissa. Mikäli käännettä kunnallistalouden tilanteeseen ei synny, kunnat voivat joutua palaamaan samoihin kunnallistalouden sopeuttamiskeinoihin kuin 1990-luvun alkupuolella eli peruspalvelujen leikkauksiin, säästösopimuksiin, lomautuksiin ja verotuksen kiristämiseen sekä taksojen korotuksiin. Perusongelma on se, että valtio on lisännyt kuntien tehtäviä ja osallistuu vain pieneen osaan niistä aiheutuvista kustannuksista. Toinen ongelma on valtionosuuksien väheneminen. Kolmas ongelma on liian pieni kuntakoko, johon Savossa on pakon sanelemana alettu puuttua useiden kuntaliitosten yhteydessä. Pitkälle kehitetyn palvelurakenteen ylläpitäminen on Savolle haasteellista tilanteessa, jossa väestö vanhenee, vähenee ja keskittyy.

Back To Top